“突然行動(dòng)”
記者在采訪中了解到，在業(yè)內(nèi)看來(lái)，按中共中央、國(guó)務(wù)院2017年5月印發(fā)的《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見(jiàn)》中關(guān)于“分步推進(jìn)國(guó)有大型油氣企業(yè)干線管道獨(dú)立，實(shí)現(xiàn)管輸和銷售分開(kāi)”的指示，此次實(shí)質(zhì)性推動(dòng)成立國(guó)家管網(wǎng)公司，動(dòng)作之快、之突然有些“出乎意料”。
“等于是干線管道獨(dú)立一步到位了，而不是分步實(shí)施，即先在企業(yè)內(nèi)部推進(jìn)混合所有制改革，然后逐步融合。”中國(guó)石油大學(xué)（北京）天然氣專家劉毅軍告訴記者。
但國(guó)家的“突然行動(dòng)”卻也在情理之中。以天然氣行業(yè)為例，當(dāng)前包括管網(wǎng)在內(nèi)的天然氣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后于產(chǎn)業(yè)發(fā)展速度，并已成為業(yè)界公認(rèn)的必須優(yōu)先解決的突出問(wèn)題。
在此背景下，今年以來(lái)國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家能源局等相關(guān)部委開(kāi)始尋求加快推進(jìn)天然氣管網(wǎng)之間，以及天然氣管網(wǎng)與LNG接收站之間的互聯(lián)互通。在劉毅軍看來(lái)，在現(xiàn)有監(jiān)管能力下，相較于分步推進(jìn)的管網(wǎng)獨(dú)立，成立國(guó)家管網(wǎng)公司不失為加快管道投資與建設(shè)步伐的一個(gè)可行選項(xiàng)。
“目前業(yè)界對(duì)于推進(jìn)管網(wǎng)分離已有共識(shí)。”中石油經(jīng)濟(jì)技術(shù)研究院副院長(zhǎng)呂建中在接受記者采訪時(shí)指出，目前傳出的消息是一個(gè)各方都比較容易接受的折中方案，既相對(duì)獨(dú)立，又能體現(xiàn)各家根據(jù)資產(chǎn)劃分股比的話語(yǔ)權(quán)，以吸引社會(huì)資本，符合我國(guó)天然氣行業(yè)目前的階段性發(fā)展現(xiàn)狀。
事實(shí)上，近年來(lái)以中石油為代表的國(guó)有石油企業(yè)均在順應(yīng)改革需要，積極推進(jìn)旗下包括天然氣資產(chǎn)板塊在內(nèi)的專業(yè)化重組與混合所有制改革。從這個(gè)角度看，國(guó)家管網(wǎng)公司的成立也已具備一定現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。
以運(yùn)營(yíng)著全國(guó)70%以上天然氣管道資產(chǎn)的中石油為例，自2015年底以來(lái)，中石油開(kāi)始積極推進(jìn)包括西氣東輸一、二、三線在內(nèi)的天然氣管道板塊的資產(chǎn)重組，并通過(guò)下屬公司中石油管道有限責(zé)任公司（下稱“中油管道”），收購(gòu)中石油東部管道有限公司、中石油管道聯(lián)合有限公司和中石油西北聯(lián)合管道有限責(zé)任公司全部股權(quán)，組建了一個(gè)統(tǒng)一的管道資產(chǎn)管理運(yùn)營(yíng)及投融資平臺(tái)。整合后的中油管道，中石油持72.26%股權(quán)，其他股東持有余下27.74%的股權(quán)。
截至目前，中石油已實(shí)現(xiàn)天然氣管道與銷售的分離。在天然氣業(yè)務(wù)板塊，除了中油管道公司，專注于銷售的中石油天然氣銷售公司也已成立。據(jù)悉，按中石油既定安排，上述兩家公司均將從現(xiàn)在位于北京東直門的中石油總部大樓搬離，獨(dú)立辦公。“新的辦公大樓即將裝修完畢。”有中石油人士對(duì)記者說(shuō)。業(yè)內(nèi)預(yù)計(jì)，不出意外的話，國(guó)家管網(wǎng)公司將落戶于這棟新的辦公大樓。
從管資產(chǎn)向管資本轉(zhuǎn)變
中石油經(jīng)濟(jì)技術(shù)研究院《2017年國(guó)內(nèi)外油氣行業(yè)發(fā)展報(bào)告》顯示，截至2017年底，我國(guó)建成運(yùn)行的長(zhǎng)輸天然氣管線總里程達(dá)到7.4萬(wàn)公里，干線管道密度只有7.3米/平方公里，為美國(guó)的1/8、法國(guó)的1/9、德國(guó)的1/10，互聯(lián)互通程度很低，基本沒(méi)有雙向輸送能力。2016-2017年國(guó)內(nèi)年增天然氣主干管道里程僅3000多公里，不及“十二五”期間年均水平的40%。加快推進(jìn)天然氣管道建設(shè)、促進(jìn)管網(wǎng)之間互聯(lián)互通尤顯緊迫。
根據(jù)國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家能源局聯(lián)合發(fā)布的《中長(zhǎng)期油氣管網(wǎng)規(guī)劃》，預(yù)計(jì)到2020、2025年，我國(guó)天然氣主干管道將分別達(dá)到10.4萬(wàn)公里、16.3萬(wàn)公里。
有業(yè)內(nèi)人士在接受記者采訪時(shí)指出，每新建1公里的天然氣管道約需投資800萬(wàn)元，這意味著要達(dá)成上述規(guī)劃目標(biāo)，到2020年、2025年，我國(guó)在天然氣管道建設(shè)方面分別需要投入2400億、6960億元。
巨量投資從何而來(lái)？據(jù)上述知情人士透露，新成立的國(guó)家管網(wǎng)公司將順應(yīng)我國(guó)現(xiàn)行國(guó)企改革思路，由以往的管資產(chǎn)向管資本轉(zhuǎn)變，也就是說(shuō)國(guó)家管網(wǎng)公司“不會(huì)是一個(gè)簡(jiǎn)單的資產(chǎn)管理公司，而是一個(gè)資本管理公司”，最終將“謀求上市”。“所謂的資本管理是指讓國(guó)有資產(chǎn)的實(shí)現(xiàn)形式由實(shí)物形態(tài)轉(zhuǎn)向價(jià)值形態(tài)，成為可以用財(cái)務(wù)語(yǔ)言清晰界定、有良好流動(dòng)性、可以進(jìn)入市場(chǎng)運(yùn)作的國(guó)有資本。按此思路，新成立的國(guó)家管網(wǎng)公司必將以謀求資本化、證券化為目標(biāo)，通過(guò)上市廣泛吸引社會(huì)資本參與。”
媒體日前披露的國(guó)家管網(wǎng)公司組建計(jì)劃與此思路保持一致。據(jù)彭博社報(bào)道，新管網(wǎng)公司預(yù)計(jì)將分三階段進(jìn)行：首先，中石油、中石化及中海油將旗下管道資產(chǎn)及員工剝離，并轉(zhuǎn)移至新公司，再按各自管道資產(chǎn)的估值厘定新公司的股權(quán)比例；隨后，新管網(wǎng)公司獲注入資產(chǎn)后，擬引入約50%社會(huì)資本，包括國(guó)家投資基金及民營(yíng)資本，新資金將用于擴(kuò)建管網(wǎng)；最后，新管網(wǎng)公司將尋求上市。
在此之前，中海油研究總院規(guī)劃研究院綜合規(guī)劃資深工程師許江風(fēng)也曾表達(dá)過(guò)類似的模式設(shè)想，從中或可管窺國(guó)家管網(wǎng)公司的整體構(gòu)想。
他曾提出建議，我國(guó)應(yīng)充分調(diào)動(dòng)“三桶油”、地方政府、相關(guān)用氣公司和大基金的積極性，結(jié)合中國(guó)實(shí)際國(guó)情，以管道規(guī)模最大、實(shí)力最強(qiáng)的中石油油氣管道公司為主體，在不破壞產(chǎn)權(quán)體系的前提下，依法發(fā)起推進(jìn)混改，成立國(guó)家油氣管網(wǎng)集團(tuán)公司，母公司由“三桶油”存量管道資產(chǎn)評(píng)估入股，吸收數(shù)家大基金2000億—3000億元現(xiàn)金入股。再由國(guó)家油氣管網(wǎng)母公司在每個(gè)省的管道資產(chǎn)配置適當(dāng)現(xiàn)金，吸收該省當(dāng)?shù)毓艿蕾Y產(chǎn)和現(xiàn)金入股發(fā)起設(shè)立省級(jí)油氣管道有限責(zé)任公司。
國(guó)家油氣管網(wǎng)集團(tuán)有限責(zé)任公司成立后，應(yīng)盡快上市融資，力爭(zhēng)獲得2000億—3000億元現(xiàn)金，為加快中國(guó)油氣管道高速發(fā)展準(zhǔn)備好足夠的人力、財(cái)力和物力。國(guó)家油氣管網(wǎng)集團(tuán)公司統(tǒng)一規(guī)劃油氣管道建設(shè)，并進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)度，投資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)由各省公司實(shí)施。
另?yè)?jù)知情人士透露，國(guó)家管網(wǎng)公司成立的同時(shí)，各省級(jí)管網(wǎng)公司的獨(dú)立工作也將同步推進(jìn)。但與許江風(fēng)的設(shè)想有所區(qū)別的是，未來(lái)省級(jí)管網(wǎng)公司有望獨(dú)立運(yùn)行，與國(guó)家管網(wǎng)公司相互配合開(kāi)展商業(yè)合作。
如何落地待觀察
對(duì)于國(guó)家管網(wǎng)公司成立的具體時(shí)間，上述知情人士表示，目前諸多細(xì)節(jié)仍在討論中，“工作量很大，最終方案出臺(tái)時(shí)間待定。”
多位接受記者采訪的業(yè)內(nèi)權(quán)威人士普遍認(rèn)為，綜合目前已披露的信息分析，方案落地的具體操作并非易事。
首先，資產(chǎn)評(píng)估難度很大，特別是其中將牽扯上市公司資產(chǎn)。與此同時(shí)，根據(jù)現(xiàn)行《天然氣管道運(yùn)輸價(jià)格管理辦法（試行）》和《天然氣管道運(yùn)輸定價(jià)成本監(jiān)審辦法（試行）》相關(guān)規(guī)定，今后長(zhǎng)輸天然氣管輸價(jià)格管理執(zhí)行的是“一企一價(jià)”，“這樣一個(gè)龐大的企業(yè)，開(kāi)展資產(chǎn)評(píng)估需要有合適的價(jià)格，未來(lái)新建管道投資，評(píng)價(jià)起來(lái)會(huì)非常困難，收益情況不好識(shí)別。”劉毅軍說(shuō)。
其次，關(guān)于融資，有石油專家認(rèn)為，管道資產(chǎn)投資規(guī)模大，投資回收期長(zhǎng)，回報(bào)率相對(duì)比較低，一般追求短期獲利的資本不可能進(jìn)入，只有社?；疬@類追求穩(wěn)定回報(bào)的國(guó)有資本才會(huì)有投資意愿，因此“新的管網(wǎng)公司需要開(kāi)辟新的投融資渠道”。
此外，“考慮到我國(guó)天然氣管網(wǎng)建設(shè)尚處于初期成長(zhǎng)階段，解決管道建設(shè)誰(shuí)投資、誰(shuí)管理、誰(shuí)負(fù)責(zé)、誰(shuí)追加投資等問(wèn)題的同時(shí)，還必須解決管道與上下游的協(xié)調(diào)發(fā)展問(wèn)題。”呂建中指出，“比如，天然氣生產(chǎn)、管道與銷售變成三個(gè)獨(dú)立的利益主體之后，調(diào)峰儲(chǔ)備和保供的責(zé)任誰(shuí)來(lái)承擔(dān)？產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展所需要的管道建設(shè)配套機(jī)制如何確定？誰(shuí)來(lái)指導(dǎo)管道建設(shè)？如何確保管網(wǎng)公司盡快融合？針對(duì)這一系列問(wèn)題，方案將給出怎樣的解決途徑都有待觀察。”
社評(píng)：成立國(guó)家管網(wǎng)公司是務(wù)實(shí)之選
國(guó)家油氣管網(wǎng)公司要落地的消息日前在輿論場(chǎng)傳播開(kāi)來(lái)，并迅速引發(fā)行業(yè)高度關(guān)注。國(guó)家級(jí)油氣管網(wǎng)公司的成立，意味著涉及天然氣行業(yè)市場(chǎng)化改革進(jìn)程中最為關(guān)鍵、關(guān)注度最高、實(shí)現(xiàn)難度最大的“網(wǎng)銷分離”將向前邁出扎實(shí)的一大步，而這也正是整個(gè)油氣行業(yè)需要優(yōu)先解決的必答題。
關(guān)于國(guó)家管網(wǎng)公司的未來(lái)，靜觀者有之，盛贊者有之，質(zhì)疑者亦有之。但業(yè)界公認(rèn)的是，該方案是在現(xiàn)行政策條件與政府監(jiān)管能力下，推動(dòng)天然氣管道實(shí)現(xiàn)“網(wǎng)銷分離”最具操作性的選擇。
值得注意的是，關(guān)于天然氣行業(yè)終要實(shí)現(xiàn)“網(wǎng)銷分離”的共識(shí)早已形成。中共中央、國(guó)務(wù)院去年印發(fā)的《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見(jiàn)》已就“網(wǎng)銷分離”專門做出了“分步推進(jìn)國(guó)有大型油氣企業(yè)干線管道獨(dú)立，實(shí)現(xiàn)管輸和銷售分開(kāi)”的明確指示，然而對(duì)于這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)路徑，各方意見(jiàn)不一。
事實(shí)上，業(yè)內(nèi)對(duì)于天然氣管道“網(wǎng)銷分離”的討論已持續(xù)多年，對(duì)國(guó)家油氣管網(wǎng)公司的成立也已期待多時(shí)，但長(zhǎng)期以來(lái)“但聞其聲，不見(jiàn)其蹤”，鮮有實(shí)質(zhì)動(dòng)作，足見(jiàn)共識(shí)變現(xiàn)的難度之大。改革歷來(lái)無(wú)坦途，再高明的改革方案也要現(xiàn)實(shí)可行，才能實(shí)現(xiàn)改革的目的，一蹴而就式的完美解決方案往往只存在于理論之中。綜合來(lái)看，成立國(guó)家管網(wǎng)公司，正是實(shí)現(xiàn)“網(wǎng)銷分離”的現(xiàn)實(shí)選擇。
當(dāng)前制約我國(guó)天然氣行業(yè)快速發(fā)展的核心問(wèn)題是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重不足。回顧去冬今春波及全國(guó)多地的“氣荒”，作為連接天然氣供需的中樞環(huán)節(jié)，我國(guó)天然氣管道和儲(chǔ)運(yùn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后于供需增長(zhǎng)，已成為制約天然氣安全穩(wěn)定供應(yīng)乃至行業(yè)可持續(xù)發(fā)展的最突出短板。
而組建“大一統(tǒng)”的國(guó)家油氣管網(wǎng)公司，能夠有效打破條塊分割，統(tǒng)一調(diào)配資源，進(jìn)而高效促進(jìn)管道和儲(chǔ)運(yùn)設(shè)施的互聯(lián)互通，顯然將十分有助于破解困擾行業(yè)發(fā)展的瓶頸。由此也就不難理解國(guó)家層面為何突然發(fā)力,“一步到位”成立國(guó)家油氣管網(wǎng)公司了。
目前傳出的國(guó)家油氣管網(wǎng)公司成立方案是一個(gè)各方都容易接受的折中“藥方”。管網(wǎng)繼續(xù)留在“三桶油”內(nèi)部，不符合“網(wǎng)銷分離”的市場(chǎng)化改革大勢(shì)；徹底獨(dú)立出來(lái)變成類似國(guó)家電網(wǎng)那樣的企業(yè)，“三桶油”不易接受。依據(jù)現(xiàn)有信息，國(guó)家油氣管網(wǎng)公司將由過(guò)去的重資產(chǎn)管理向重資本管理轉(zhuǎn)變，按資產(chǎn)劃分股權(quán)以體現(xiàn)相應(yīng)話語(yǔ)權(quán)，并實(shí)現(xiàn)上市融資，廣泛吸引社會(huì)資本參與油氣配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。與此同時(shí)，管網(wǎng)互聯(lián)互通問(wèn)題也將迎刃而解?；?ldquo;一企一價(jià)”的現(xiàn)行管輸價(jià)格管理機(jī)制，管網(wǎng)大一統(tǒng)后的監(jiān)管難度也將大幅下降。
不可否認(rèn)，以實(shí)現(xiàn)資本化管理為目標(biāo)的國(guó)家油氣管網(wǎng)公司在現(xiàn)階段也并非完美方案，在未來(lái)的落地執(zhí)行中必然也會(huì)產(chǎn)生新的矛盾或問(wèn)題，能否盡快完成既定的管網(wǎng)建設(shè)與互聯(lián)互通目標(biāo)，仍是未知數(shù)。
但總體而言，一步到位成立國(guó)家油氣管網(wǎng)公司在當(dāng)前階段是一個(gè)更易快速推進(jìn)管網(wǎng)建設(shè)，同時(shí)可有效集成調(diào)用全國(guó)氣源的可行方案，它的落地將為油氣行業(yè)的可持續(xù)大發(fā)展翻開(kāi)嶄新的一頁(yè)。
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