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　　混業(yè)經(jīng)營早已是世界金融業(yè)發(fā)展的大趨勢。早于全球金融海嘯（GFC）以前，很多觀察家以及國際機構(gòu)對金融服務(wù)的趨同（Financial convergence）所帶來的監(jiān)管挑戰(zhàn)已經(jīng)提出了不少的疑慮。在GFC爆發(fā)以后，各國政府才發(fā)現(xiàn)銀行、投資銀行（或券商）和保險公司在整個系統(tǒng)之中錯綜復(fù)雜的關(guān)系?？墒牵鲊醒脬y行以大水漫灌的方式救市，把凈息差（net interest margin）推至極低水平，使得銀行有更強烈的意愿加杠杠，提高收益率。某種程度上，金融監(jiān)管部門近年加強審慎宏觀管理，提高對風(fēng)險資本金的要求，是為了應(yīng)對貨幣寬松帶來的潛在金融泡沫。由此可見，貨幣政策與金融監(jiān)管是不可分割的兩兄弟。

 

　　近年，中國金融業(yè)者也有混業(yè)經(jīng)營的沖動。錢太多，利率低，資金找出路，市場出現(xiàn)各式各樣的金融產(chǎn)品來吸收資金、轉(zhuǎn)手投資，銀行、保險、資管、信托等機構(gòu)角式模糊。另外，傳統(tǒng)的貨幣政策制定，是以央行和銀行系統(tǒng)作為其理論基礎(chǔ)。如今，在銀行和非銀金融機構(gòu)已經(jīng)不分你我、真?zhèn)坞y分的時候，對貨幣政策的效果和效率也帶來一定的影響。也就是說，傳統(tǒng)的監(jiān)管框架可能已經(jīng)跟不上現(xiàn)階段的發(fā)展。有了這個大背景，便更容易理解全國金融工作會議提出的各種政策方向中。大會已經(jīng)開了，調(diào)子已經(jīng)定了，今后，中國的金融監(jiān)管模式能不能真正跟得上新時代的發(fā)展，需要處理好四個比較重要的“轉(zhuǎn)向”。

 

　　首先，從“行業(yè)發(fā)展”到“專業(yè)監(jiān)管”的目標(biāo)轉(zhuǎn)向。金融監(jiān)管機構(gòu)在監(jiān)管和行業(yè)發(fā)展中的雙重角色，源自監(jiān)管部門成立之初。彼時，國內(nèi)的金融市場處于起步階段，金融機構(gòu)中存在著強烈的計劃經(jīng)濟(jì)思維，金融產(chǎn)品簡單，金融行為以對內(nèi)為主，金融交易并不活躍。因此，行業(yè)主管部門的面臨的主要問題之一，不是金融“泡沫”，而是金融部門不能跟上經(jīng)濟(jì)發(fā)展對于金融服務(wù)的需求。這就在客觀上需要管理部門承擔(dān)大量的行業(yè)發(fā)展職能。在實踐上，金融管理部門致力于放松管制和審批，并進(jìn)行了大量的市場建設(shè)工作。這些都對境內(nèi)的金融體系和金融市場發(fā)展起到了重要作用。例如，在2002年末，全部債券市場規(guī)模只有人民幣3.7萬億元，企業(yè)債券的發(fā)行僅限于重點國有企業(yè)。而在2016年末，債券市場的存量已經(jīng)超過了人民幣64萬億元，是當(dāng)年的17倍，債券的種類和發(fā)行渠道也不斷增加。

 

　　經(jīng)過十幾年的高速發(fā)展，金融體系快速成長。隨著產(chǎn)品的豐富和市場深度的拓展，金融行業(yè)已經(jīng)具備了相當(dāng)強的服務(wù)實體經(jīng)濟(jì)的能力，甚至擁有駕馭宏觀經(jīng)濟(jì)起落的實力。但是高速的發(fā)展也帶來了風(fēng)險的積累，出現(xiàn)了個別金融機構(gòu)經(jīng)營行為過于激進(jìn)、博弈監(jiān)管、通過規(guī)避監(jiān)管來放大杠桿、過度承擔(dān)風(fēng)險等問題。在這樣的背景下，必須將行業(yè)監(jiān)管與市場發(fā)展分割開來，讓市場的歸市場、監(jiān)管的歸監(jiān)管。但是，對于監(jiān)管機構(gòu)而言，從十幾年的“家長模式”中走出來，迅速轉(zhuǎn)變?yōu)榧兇獾?、高水平的監(jiān)管者，不僅僅面臨技術(shù)上的挑戰(zhàn)，更多是思想的挑戰(zhàn)。

 

　　在這樣的背景下，全國金融工作會議提出了“恪盡職守、敢于監(jiān)管、精于監(jiān)管、嚴(yán)格問責(zé)的監(jiān)管精神”，就是正視現(xiàn)實、推動監(jiān)管機構(gòu)角色轉(zhuǎn)變的起點。在國外，很多監(jiān)管部門為了提高專業(yè)水平，甚至愿意招聘行業(yè)翹楚、外國專家參與監(jiān)管工作。下一步的工作，應(yīng)該是建立一組擁有國際視野同時了解行業(yè)運作的專業(yè)監(jiān)管團(tuán)隊。

 

　　第二，從“機構(gòu)監(jiān)管”到“功能監(jiān)管、行為監(jiān)管”的對象轉(zhuǎn)向。我們在此不想贅述功能監(jiān)管和行為監(jiān)管的定義，但想說明，二者的本質(zhì)是一致的，就是跳出“一畝三分地”的限制，強調(diào)“實質(zhì)重于形式”的監(jiān)管原則。在這一原則下，相同的金融功能或行為對應(yīng)相同的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。

 

　　筆者所供職的澳大利亞和新西蘭銀行受澳大利亞金融審慎監(jiān)管局（APRA）的監(jiān)管。澳大利亞是主要發(fā)達(dá)國家中較早實踐行為監(jiān)管的經(jīng)濟(jì)體。APRA成立于1998年，負(fù)責(zé)監(jiān)管銀行（接受存款公司）、保險公司以及超級年金等機構(gòu)，旨在維持金融機構(gòu)的償付和支付能力，保障存款人、受保人和投資者存放于相關(guān)機構(gòu)的資產(chǎn)，重點是計算該類機構(gòu)對應(yīng)潛在信用風(fēng)險、市場風(fēng)險、及營運風(fēng)險的資本金要求。

 

　　同時，澳大利亞證券及投資公署（ASIC）負(fù)責(zé)管理金融市場的運作，專注于監(jiān)控金融產(chǎn)品的開發(fā)、銷售和交易，重點在于監(jiān)管市場參與者的行為。APRA和ASIC一縱一橫，構(gòu)成了網(wǎng)狀的金融監(jiān)管結(jié)構(gòu)。在2008年國際金融危機之后，各國監(jiān)管機構(gòu)逐步認(rèn)識到了以往以機構(gòu)監(jiān)管為主的監(jiān)管模式的不足，紛紛轉(zhuǎn)向了注重業(yè)務(wù)實質(zhì)的功能監(jiān)管和行為監(jiān)管。其中，英國的監(jiān)管改革就采取了類似澳大利亞的模式，設(shè)立了金融審慎監(jiān)管局（PRA）和金融行為監(jiān)管局（FCA）。

 

　　可以說，從機構(gòu)監(jiān)管走向功能監(jiān)管和行為監(jiān)管是監(jiān)管機構(gòu)的自我進(jìn)化。其背景是近三十年來金融中跨行業(yè)、跨市場業(yè)務(wù)的蓬勃發(fā)展，對以往的機構(gòu)監(jiān)管模式帶來了挑戰(zhàn)。中國的監(jiān)管機構(gòu)如今也面臨著同樣的挑戰(zhàn)。雖然中國金融業(yè)名義上是分業(yè)經(jīng)營的，但隨著各類機構(gòu)收購、控股、設(shè)立不同業(yè)態(tài)的子機構(gòu)，事實上的金融控股公司已經(jīng)存在了。而跨市場這一點在金融產(chǎn)品上體現(xiàn)得更為突出。以理財產(chǎn)品為例，其資金往往流經(jīng)理財產(chǎn)品、信托、證券資管等幾個類型的機構(gòu)和理財、信托、資管、固定收益（非標(biāo)）、債券等多個產(chǎn)品類別。雖然監(jiān)管機構(gòu)已經(jīng)認(rèn)識到了產(chǎn)品和機構(gòu)關(guān)聯(lián)性帶來的潛在風(fēng)險，但囿于固有的機構(gòu)監(jiān)管模式，在實現(xiàn)穿透式監(jiān)管方面始終面臨著顯性或隱形的藩籬，限制了監(jiān)管的效力。

 

　　金融工作會議明確提出了功能和行為監(jiān)管的方向，說明監(jiān)管層已經(jīng)注意到相關(guān)的問題。建議下一步的工作，是如何為各種金融功能的訂立其定義和標(biāo)準(zhǔn)，明確監(jiān)管部門的分工。

 

　　第三，從“自掃門前雪”到“互聯(lián)互通”的態(tài)度轉(zhuǎn)向。事實上，對于任何實行多頭監(jiān)管的經(jīng)濟(jì)體而言，監(jiān)管信息的共享都是一個普遍的問題，其根源在于監(jiān)管機構(gòu)自我保護(hù)的心態(tài)。相對于金融機構(gòu)和市場的靈活多變而言，監(jiān)管部門擁有該行業(yè)的信息優(yōu)勢?？墒牵倭胖髁x往往成為信息共享的屏障。國際金融危機的發(fā)生，突出了這一問題，也為改善監(jiān)管信息共享提供了契機。主要經(jīng)濟(jì)體在危機后的監(jiān)管改革中，都注重協(xié)調(diào)和信息共享機制的建設(shè)。例如，美國設(shè)立金融穩(wěn)定監(jiān)管理事會（FSOC）負(fù)責(zé)監(jiān)管協(xié)調(diào)，并在財政部下設(shè)金融研究辦公室（OFR）以支持FSOC的工作。

 

　　蘇培科：近日中國證監(jiān)會宣示監(jiān)管理念和保監(jiān)會嚴(yán)懲險資機構(gòu)，意味著新的監(jiān)管架構(gòu)和更高層面監(jiān)管機制即將落定。

 

　　過去幾年，監(jiān)管協(xié)調(diào)和信息共享也是中國金融監(jiān)管部門密切討論的議題之一。2013年8月，國務(wù)院正式批復(fù)同意建立金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部際聯(lián)席會議制度，是在這一方面的重要進(jìn)展。此次金融工作會議確定設(shè)立的國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會，則是對已有機制的全面升級。這一政策舉動，顯示出中國政府已經(jīng)切實看到了進(jìn)一步提高監(jiān)管協(xié)調(diào)和信息共享的必要性，和從實際出發(fā)，解決監(jiān)管痛點和難點的決心。建議下一步的工作，是落實信息數(shù)據(jù)庫的建立，并愿意提高透明度，以此作為投資者的決策基礎(chǔ)。

 

　　第四，從“有權(quán)無責(zé)”到“無權(quán)有責(zé)”的權(quán)責(zé)轉(zhuǎn)向。會議定位了“金融管理主要是中央事權(quán)”，為過去若干年中央與地方在金融管理方面的博弈“蓋棺定論”。在計劃經(jīng)濟(jì)時期，地方政府普遍具有“金融財政化”的情節(jié)，視金融機構(gòu)和金融資源為“地方政府部門”和“第二財政”。在金融市場化之后，這一思想雖然有所減弱，但地方政府仍有很強的動力來影響地方金融機構(gòu)的經(jīng)營，推動銀行加大對當(dāng)?shù)氐男刨J投放，并為聚集金融資源而不斷設(shè)立地方性金融機構(gòu)。對地方政府而言，金融風(fēng)險的往往是國家層面的事情，而金融資源卻是地方可利用的“公用地”，可以“搭便車”，這就形成了典型的道德風(fēng)險問題。結(jié)果往往是導(dǎo)致地方金融機構(gòu)注重放貸、刻意做大規(guī)模、輕視風(fēng)險管理，最后造成風(fēng)險。而這種地方政府受益、中央金融管理部門承擔(dān)風(fēng)險的機制，形成了逆向激勵。

 

　　此次金融工作會議提出明確提出地方政府要“在堅持金融管理主要是中央事權(quán)的前提下，按照中央統(tǒng)一規(guī)則，強化屬地風(fēng)險處置”，就是要正確規(guī)范地方政府在金融領(lǐng)域的權(quán)和責(zé)，通過強化其“風(fēng)險職責(zé)”，避免地方政府在金融領(lǐng)域的過度活躍。同時，強調(diào)金融管理是中央事權(quán)，也突出了金融監(jiān)管部門的權(quán)威性，有助于減少現(xiàn)實監(jiān)管工作中的阻力。下一步，我們將密切觀察國務(wù)院層面所協(xié)調(diào)的政策方向，如何因地制宜，在地方層面得到有效落實。

 

　　完美的金融監(jiān)管框架是不存在的。如今，在中國經(jīng)濟(jì)經(jīng)歷了近三十年高速發(fā)展的背景下，金融業(yè)已經(jīng)走到更集團(tuán)化、市場化的發(fā)展階段，混業(yè)經(jīng)營、影子銀行、互聯(lián)網(wǎng)金融已經(jīng)是不可逆轉(zhuǎn)的大潮流。同時，金融市場的對外開放給利率政策和匯率政策的有效性帶來前所未有的挑戰(zhàn)。由于金融市場發(fā)展的速度極快，全國金融工作會議提出的對策也未必在將來能適時解決所有問題。因此，廣納意見，隨時聆聽，仍然是監(jiān)管系統(tǒng)自我更新的最佳態(tài)度。