教育公平是表征社會公平的重要標(biāo)尺，在人類歷史上，大概只有教育才能最大限度地保障所有社會成員具有平等地參與政治經(jīng)濟活動、追求幸福生活的機會，抵消世襲的血統(tǒng)出身、階級差別、專斷特權(quán)先天性不利因素的影響，從而作為打通社會階層壁壘的通道。2007年，經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）發(fā)表了《不再有失敗：教育公平的十個步驟》，按照其文本的表述，教育公平有兩重涵義：一為公正（fairness），就是要保證性別、社會經(jīng)濟地位和種族等個人和社會因素不妨礙人達到其能力所允許的教育高度。二是全納（inclusion），就是要保證所有的人都受到基本的、最低標(biāo)準(zhǔn)的教育，即全民教育的覆蓋性[1]。教育公平是公平理念在教育領(lǐng)域的體現(xiàn)，也是一種關(guān)涉到教育資源的政策導(dǎo)向與制度分配方式，還是一種表征整體教育質(zhì)量的社會公平狀態(tài)。正是因為教育公平多重指向性，教育公平的研究成為多個學(xué)科共同關(guān)注的問題，關(guān)于教育公平的研究，學(xué)界呈現(xiàn)多元化的趨向。本文試圖在當(dāng)下中國教育公平的多元視角分析的基礎(chǔ)上，開放一種教育公平研究的法政治學(xué)研究視域，并進一步闡明法政治學(xué)視域下教育公平研究的多重維度及其現(xiàn)實意義。
一、教育公平的多學(xué)科視域?qū)徱?/strong>
從各個學(xué)科的研究成果來看，教育公平更多呈現(xiàn)為一種“地方性知識”，即教育公平的知識生成和相關(guān)學(xué)術(shù)研究必然基于生成和培育主體教育的現(xiàn)實土壤和外部環(huán)境，特定時空下的教育狀況決定了教育公平的內(nèi)涵具有差異性。對當(dāng)前中國教育公平問題的研究也必須基于當(dāng)代中國這一特定的時空場域，因為不同時間段，受制于社會矛盾和發(fā)展水平的差異性，教育公平問題同樣也會呈現(xiàn)出不同的面貌，這就使得不同學(xué)科對教育公平問題的解釋話語和研究內(nèi)容具有不同的側(cè)重，因而教育公平研究具有不同的學(xué)科屬性。本文更傾向于一種“二階觀察”的方法，“二階觀察法”是對觀察的觀察，按照德國社會學(xué)家盧曼的理解，“一階觀察是直接對社會實在進行的觀察，而二階觀察不僅觀察社會實在，還要把一階觀察的觀察者的位置也包含進來”[2]。本文對教育公平既有研究成果的研究，就是換一種研究位置，顯現(xiàn)當(dāng)前教育公平研究所開放出來的問題。通過對2000年以來“教育公平研究”的觀察和思考，反思“教育公平研究”的學(xué)術(shù)發(fā)展脈絡(luò)和學(xué)術(shù)研究問題。以2000年1月至2017年12月為時間段，檢索中國知網(wǎng)（CNKI.NET），以教育公平為篇名，以核心期刊和CSSCI為來源期刊，共檢索出1476篇論文。通過對結(jié)果的計量分析和觀察，我們可以發(fā)現(xiàn)既有的“教育公平研究”存在著下面幾點特征。
1.從時段上來看，近年來的相關(guān)研究達到峰值后趨于穩(wěn)定態(tài)勢。
從2000—2005年，教育公平研究處于潛伏期，但對比2000年以前，整體研究的數(shù)量處于上升態(tài)勢，至2005年達到53篇；從2006—2010年，相關(guān)研究達到峰值，2008年教育公平研究成為學(xué)術(shù)最熱點，當(dāng)年發(fā)刊數(shù)達到170篇，比較契合當(dāng)時教育政策的導(dǎo)向性。黨的十七大提出了“優(yōu)先發(fā)展教育，建設(shè)人力資源強國”的戰(zhàn)略部署，并制定了《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》，明確提出了“把促進公平作為國家基本教育政策。教育公平是社會公平的重要基礎(chǔ)。教育公平的關(guān)鍵是機會公平，基本要求是保障公民依法享有受教育的權(quán)利，重點是促進義務(wù)教育均衡發(fā)展和扶持困難群體，根本措施是合理配置教育資源，向農(nóng)村地區(qū)、邊遠貧困地區(qū)和民族地區(qū)傾斜，加快縮小教育差距。教育公平的主要責(zé)任在政府，全社會要共同促進教育公平”。從2011年開始，相關(guān)研究漸趨理性化和實證化，教育公平研究呈現(xiàn)多點開花、平穩(wěn)發(fā)展趨勢，每年都有40多篇研究論文。
2.從學(xué)科分布情況來看，基礎(chǔ)理論高居首位，分布學(xué)科相對集中。
將近20年的教育公平研究，從最早的基礎(chǔ)理論研究向多個領(lǐng)域拓展，近些年來實證研究逐漸成為最主要的研究方法。早期研究更多關(guān)注于西方的教育公平理念，注重相關(guān)理論的借鑒與制度比較研究，2010年以前的研究比較集中于教育理論與教育管理領(lǐng)域。因為作為熱點的“高考招生制度的地域公平”“高考錄取制度”受到公眾關(guān)注，高等教育領(lǐng)域的研究也比較集中于教育公平問題。后來從制度層面的思考，促進了關(guān)注教育公平權(quán)利的法學(xué)研究、教育政策學(xué)研究。隨著社會實證方法的引入，教育社會學(xué)成為學(xué)者比較關(guān)注的領(lǐng)域。目前學(xué)界在教育公平演進方面的實證研究主要集中在教育經(jīng)濟學(xué)領(lǐng)域，運用標(biāo)準(zhǔn)差、極差、洛倫茲曲線、變異系數(shù)、基尼系數(shù)等指標(biāo)測量教育資源配置情況，以此反映教育公平程度[3]。近些年來的研究更是呈現(xiàn)出多學(xué)科理論和跨學(xué)科協(xié)同的趨勢，使得相關(guān)研究呈多面性和發(fā)散性的特點。
3.從關(guān)鍵詞分布情況來看，專題研究居于主導(dǎo)地位，主題比較突出。
近20年的教育公平研究，關(guān)鍵詞比較集中，更多研究關(guān)注于教育公平的內(nèi)涵和外延，教育學(xué)基本理論與教育哲學(xué)都對教育公平的內(nèi)涵進行了深入的探討，并形成了一些學(xué)術(shù)共識：涉及教育起點的“機會公平”、涉及教育實施中的“過程公平”和涉及教育成效的“結(jié)果公平”。除此之外，教育公平在實踐領(lǐng)域與“高等教育”與“和諧社會”這兩大主題詞的關(guān)聯(lián)度比較緊密，前者是社會民眾比較關(guān)注的重點領(lǐng)域，后者更多在理念層面認同教育公平是構(gòu)建社會主義和諧社會的一個重要方面。從關(guān)鍵詞的分布趨勢來看，一些教育政策學(xué)、教育社會學(xué)、教育法學(xué)等學(xué)科在研究主題和研究方法方面已經(jīng)開始涉足教育公平這一領(lǐng)域，如“弱勢群體”的教育公平問題、教育政策與政府責(zé)任對教育公平的影響、教育制度的公平性問題等。
檢視既有的教育公平研究，研究總量已經(jīng)不小，每年的研究成果數(shù)量趨于穩(wěn)定，多學(xué)科交叉研究成為理論增長點，研究方法趨近多元化。教育學(xué)、教育哲學(xué)、教育社會學(xué)對教育公平的研究占據(jù)了主導(dǎo)地位，但是法學(xué)和政治學(xué)對教育公平的研究還相對比較薄弱。而教育公平中的許多現(xiàn)實問題和一國的政治制度與法律制度息息相關(guān)，教育公平既涉及國家教育政策的導(dǎo)向和教育法規(guī)的定位，還在實踐中切切實實地轉(zhuǎn)化為“教育制度”“教育權(quán)力”“教育權(quán)利”“教育義務(wù)”“教育責(zé)任”這些法學(xué)和政治學(xué)的理論范疇和核心概念。制度、權(quán)力、權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任都呈現(xiàn)出其“政治維度”和“法律維度”的兩重屬性，這就要求必須以一種能夠整合法律與政治的交叉理論思考當(dāng)下中國的教育公平問題，把教育公平問題置于“法治中國”和國家治理現(xiàn)代化的宏觀背景下思考教育政策與教育法治之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)。本文以法政治學(xué)這一交叉學(xué)科的研究范式切入教育公平這一問題，期待以一種跨學(xué)科的整合性思維和研究視角引出更多的學(xué)術(shù)問題，以回應(yīng)當(dāng)下中國的教育公平的理論與現(xiàn)實。
二、教育公平的法政治學(xué)研究范式
“范式（paradigm）”的概念和理論是美國著名科學(xué)哲學(xué)家托馬斯·庫恩提出來的，范式從本質(zhì)上講是一種理論體系。“按既定的用法，范式就是一種公認的模型或模式。”[4]“我采用這個術(shù)語是想說明，在科學(xué)實際活動中某些被公認的范例———包括定律、理論、應(yīng)用以及儀器設(shè)備統(tǒng)統(tǒng)在內(nèi)的范例———為某種科學(xué)研究傳統(tǒng)的出現(xiàn)提供了模型。”[5]從跨學(xué)科的視角來看，法政治學(xué)能夠為現(xiàn)有的教育公平研究提供一種新型的研究范式，或者說提供一種新的理念價值和理論視角的轉(zhuǎn)向。卓澤淵認為，“法政治學(xué)也可以稱為法律政治學(xué)，是以法律與政治的內(nèi)在聯(lián)系為基礎(chǔ)，以具有政治與法律雙重屬性的社會現(xiàn)象作為研究對象，以政治學(xué)和法學(xué)的研究方法來研究相關(guān)社會現(xiàn)象而形成的法學(xué)、政治學(xué)的邊緣學(xué)科”[6]。作為法政治學(xué)獨立的研究范式，法政治學(xué)的核心范疇是其學(xué)科定位與學(xué)術(shù)定位的前提，也是區(qū)別于傳統(tǒng)的法學(xué)或政治學(xué)研究的特異之處，“制度化的權(quán)力與權(quán)利”是法政治學(xué)的核心范疇，一方面使得法學(xué)與政治學(xué)實現(xiàn)了有機整合，另一方面為學(xué)術(shù)研究的獨立確立了參照的模式與標(biāo)準(zhǔn)，使得許多宏大的問題能夠?qū)崿F(xiàn)微觀的制度分析[7]。以法政治學(xué)為研究范式，對于教育公平研究來說，不僅在理念層面是一種轉(zhuǎn)換，更實現(xiàn)了理論層面的創(chuàng)新。
1.法政治學(xué)研究范式為教育公平研究提供了一種制度維度的思考。
制度是一種比較寬泛的概念，往往指代人類社會形成的一套比較規(guī)范的行為規(guī)則，通過規(guī)范形態(tài)確定一定的約束機制，可以包括強約束的國家制度形態(tài)（政治制度、法律制度）和弱約束的非國家制度形態(tài)（道德規(guī)范、宗教規(guī)范、習(xí)慣規(guī)范）。教育作為一種公共產(chǎn)品，往往是由國家提供資源配給的公共物品，其公平性的保障也必然需要國家提供制度保障。教育公平問題的制度維度關(guān)涉到法律制度與政治制度這兩大領(lǐng)域，而這恰恰需要法政治學(xué)為其提供一種制度整合機制。教育公平是一種社會正義，而社會正義需要通過制度來加以保障。美國學(xué)者羅爾斯認為，“社會正義原則的主要問題是社會的基本結(jié)構(gòu)，是一種合作體系中的主要社會制度安排。這些原則要在這些制度中掌管權(quán)利和義務(wù)的分派，決定社會生活中利益和負擔(dān)的恰當(dāng)分配”[8]。教育公平的制度維度在法政治學(xué)視域下呈現(xiàn)出多重面相：其一，教育公平制度由權(quán)威機構(gòu)予以設(shè)定，并賦予其強權(quán)性和法定性，政策與法規(guī)作為其規(guī)范存在的載體，具有公開性和穩(wěn)定性；其二，以權(quán)利與權(quán)力為制度的客體，具有資源分配的利益特性與國家強制力的保障機制；其三，制度具有價值定向，表征著特定時空場域下教育公平理念，兼具著合法性與合理性。價值是制度的靈魂，制度是價值的外在表征。這也解釋了為什么教育制度在價值層面也會產(chǎn)生一定矛盾與沖突：公平與效率的紛爭；市場化與公益化的紛爭；起點公平與結(jié)果公平的紛爭。以法政治學(xué)為研究范式，能夠更好地整合法律與政治這兩大場域?qū)τ诮逃降挠绊?，許多現(xiàn)實問題究其實質(zhì)在一定程度上反映了法律與政治的嵌入與耦合關(guān)系。教育政策學(xué)、教育法學(xué)、教育政治學(xué)都可從制度維度找到共通的契合點，即如何通過制度規(guī)范教育領(lǐng)域中的主體行為與主體間的關(guān)系模式。“價值—規(guī)范—行為”是制度作用于社會生活的主要形式，而法律與政治通過制度這一載體實現(xiàn)權(quán)力轉(zhuǎn)化與權(quán)利保障的統(tǒng)一。
2.法政治學(xué)視域下的教育公平權(quán)利。
公平是一種價值，但在制度層面往往是通過設(shè)定權(quán)利來加以實現(xiàn)的，權(quán)利是法律的價值得以實現(xiàn)的方式，因為法律是以權(quán)利和義務(wù)為機制調(diào)整人的行為和社會關(guān)系的。公平權(quán)同樣也是一項基本的政治權(quán)利，不僅表現(xiàn)在憲法規(guī)定公民基本權(quán)利之中，而且作為人權(quán)的基本要義，得到國際社會的普遍認同，聯(lián)合國《經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利國際公約》第13條明確規(guī)定，“人人有受教育的權(quán)利，教育應(yīng)鼓勵人的個性和尊嚴(yán)的充分發(fā)展，加強對人權(quán)和基本自由的尊重”。在法政治學(xué)視域下，“教育公平權(quán)利”是一個具有包容性的范疇：第一，公平權(quán)利可以理解一種資格，是受教育主體可以行動、占有或享受的資格，這種資格是法定的，是由法律和政治賦予的，任何人不能隨意剝奪和侵犯。第二，公平權(quán)利是一種主張，受教育主體可依政策、法律的正當(dāng)、合法的理由要求或呼吁國家或他人承認其權(quán)利。第三，公平權(quán)利是一種利益，這是政治和法律所承認和保護的利益，需要國家通過正式制度形態(tài)保障其基本利益的實現(xiàn)。第四，公平權(quán)利是一種自由選擇，這種選擇只能由受教育主體自由決定，這是政治和法律允許的一種有限制的自由，在其法定的自由范圍內(nèi)，受教育主體不能受到他人的強制。第五，公平權(quán)利也設(shè)定了權(quán)利的救濟機制，“無救濟，無權(quán)利”，權(quán)利必須通過設(shè)定后續(xù)權(quán)利保障機制（義務(wù)與責(zé)任）來作為后盾，否則權(quán)利必然淪為“鏡花水月”。作為法政治學(xué)意義上的人權(quán)選項，“教育公平權(quán)利”的權(quán)利主體不僅僅是原子化的自然人，還包括分子化的類主體，即包括法人、族群、國家等。1986年聯(lián)合國大會通過了《發(fā)展權(quán)宣言》，“平等的發(fā)展機會不僅是個人的權(quán)利，也是各個國家的權(quán)利”，“一些特定的集體（如國家、民族等），也可以成為人權(quán)的主體”[9]。在法政治學(xué)視域下，宏觀的政治決策、政策導(dǎo)向與微觀的國家法律、行政法規(guī)都是公平權(quán)利的法定依據(jù)，如果公平的設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)出了問題，必然導(dǎo)致教育領(lǐng)域最大的不公平。為了防范政治和法律只關(guān)注一般人而忽視先天性的個體差異導(dǎo)致資源獲得的不平等，羅爾斯認為可以適用其差別原則來分配教育方面的資源，以便改善最不利者的長遠期望，“在做出這一決定時，教育的價值不應(yīng)當(dāng)僅僅根據(jù)經(jīng)濟效率和社會福利來評價。由于出身和天賦的不平等是不應(yīng)得的，這些不平等就多少應(yīng)給予某種補償”。因此，教育公平權(quán)利更不能忽視婦女、兒童、殘疾人、貧困地區(qū)的受教育者這些弱勢群體，在政策與制度層面要實現(xiàn)“差異原則”，保障他們的教育公平權(quán)利的充分實現(xiàn)。
3.法政治學(xué)視域下的“教育權(quán)力”的公平取向。
法學(xué)是通過規(guī)制權(quán)力來保障權(quán)利的，而權(quán)力是政治的核心范疇，法政治學(xué)把權(quán)力與權(quán)利作為一對關(guān)系型范疇。英國政治學(xué)家海伍德認為，“所有政治都是關(guān)乎權(quán)力的。政治實踐經(jīng)常被視為權(quán)力的運作，政治學(xué)的學(xué)者是研究權(quán)力的學(xué)者：他們試圖知道誰擁有權(quán)力，權(quán)力是如何使用的，以及在什么基礎(chǔ)上被行使”[10]。從權(quán)力觀念的政治學(xué)視角來看，自馬克思以來，作為“剝削”的權(quán)力和作為“支配”的權(quán)力一直在西方政治哲學(xué)中居于主導(dǎo)性地位。但在法政治學(xué)的視域下，權(quán)力不僅意味著具有合法性的公共決策，更是具有正當(dāng)性的制度規(guī)范。“教育”作為社會公共產(chǎn)品，教育資源分配必須通過政治引導(dǎo)和制度設(shè)計來實現(xiàn)公共利益的最大化，這樣不僅能夠保障受教育者的教育權(quán)益，也能夠更好推進教育的公共服務(wù)（邊際效用最大化）。對應(yīng)于受教育者的教育公平權(quán)利，“教育權(quán)力”是一種國家權(quán)力，“是國家舉辦和發(fā)展教育這種社會事業(yè)和對教育這種社會活動進行管轄的權(quán)力，它通過確定教育目的、原則及其結(jié)構(gòu)組織形式來實現(xiàn)”[11]。教育公平權(quán)利的實現(xiàn)一方面離不開教育權(quán)力的保障，另一方面教育權(quán)力的不當(dāng)運用或腐化變質(zhì)不僅會導(dǎo)致教育更大的不公平，也會加劇和深化原有的教育不公的矛盾與問題。在實踐層面，教育權(quán)力往往體現(xiàn)為教育行政執(zhí)法和教育政策推行，具體化為權(quán)力的運作機制。如何保障教育權(quán)力與教育權(quán)利的邊際問題，這是對教育權(quán)力規(guī)制的最有效方式。在法政治學(xué)視域下，以教育公平為導(dǎo)向，教育權(quán)力的合法性與正當(dāng)性主要表征為以下幾個方面：一是通過規(guī)范教育權(quán)力的合法律性，設(shè)定教育權(quán)力的正當(dāng)性，教育權(quán)力的設(shè)定要有法律和政策的依據(jù)，其權(quán)力的主體法定、職權(quán)法定、裁量法定、范圍法定，保證權(quán)力不得隨意侵入私人權(quán)利空間。二是通過規(guī)范教育權(quán)力的程序機制，實現(xiàn)正當(dāng)程序的價值訴求，保障“看得見的正義才是真正的正義”。教育公平權(quán)利的實現(xiàn)離不開正當(dāng)?shù)某绦驒C制，教育權(quán)力的正當(dāng)行使同樣離不開“陽光”與“透明”。實踐中，一些重大的教育決策一定要保障公眾的參與權(quán)，保障公眾的聽證權(quán)、質(zhì)詢權(quán)、批評建議權(quán)，使教育決策不武斷、不恣意、不腐化，真正從受教育者角度出發(fā)，考慮教育公平問題。三是通過設(shè)定責(zé)任機制防范教育權(quán)力的濫用，“有權(quán)必有責(zé)”，權(quán)力與責(zé)任是統(tǒng)一的。教育權(quán)力的背后是國家和政府的教育義務(wù)，違反義務(wù)必然引發(fā)責(zé)任，政府對于教育公平是有責(zé)任的，“政府的公共責(zé)任是政府對社會所盡的當(dāng)然性義務(wù)，這種義務(wù)是從政府成立之時就必然具有的一種社會責(zé)任，不能回避也不能轉(zhuǎn)嫁。只有這樣，才能避免出現(xiàn)因政府缺位、錯位或退位所致的不公平的社會利益鴻溝”[12]。
總而言之，法政治學(xué)研究賦予了教育公平研究一種新的理論視域，不僅能夠整合傳統(tǒng)法學(xué)與政治學(xué)這兩大學(xué)科的規(guī)范性研究的優(yōu)勢，而且實現(xiàn)宏觀與微觀視角的整合，把教育公平轉(zhuǎn)換為多元的要素進行剖析，“制度”“權(quán)利”“權(quán)力”“義務(wù)”和“責(zé)任”成為基本要素，使得教育公平研究不耽于“學(xué)科屏蔽”的單一思維，這有利于解鎖更多問題，促進教育公平研究的進一步深化。
三、法政治學(xué)視域下的中國教育公平問題
教育公平研究的學(xué)術(shù)知識生產(chǎn)方式離不開作為“地方性知識”生產(chǎn)土壤的現(xiàn)實場域，即產(chǎn)生教育公平問題的中國教育現(xiàn)狀與現(xiàn)實國情。中國當(dāng)下的教育公平的法政治學(xué)研究同樣離不開對現(xiàn)實問題的關(guān)懷和反思。結(jié)合法政治學(xué)獨特的學(xué)術(shù)研究范式，教育公平研究可以呈現(xiàn)以下的多維審視。
1.從制度維度推進教育公平的法治化。
“法治化”是動態(tài)的法律運行狀態(tài)，既蘊含了法治的基本價值，也包括了法治的制度要素，是一套從立法、執(zhí)法、守法、司法各個環(huán)節(jié)有機聯(lián)系的整體法律運作的過程。從法政治學(xué)的制度維度出發(fā)，教育公平的法治化同樣需要在制度設(shè)立、制度實施、制度監(jiān)督各個環(huán)節(jié)實現(xiàn)應(yīng)然到實然的現(xiàn)實轉(zhuǎn)化，才能保障“良法善治”法治理想變?yōu)楝F(xiàn)實。首先，教育公平的相關(guān)規(guī)定應(yīng)當(dāng)寫入教育基本法和各項法律制度中。教育公平已經(jīng)通過國際公約形式成為一項基本的國際人權(quán)制度，而“人權(quán)”在中國已經(jīng)寫入憲法，憲法作為根本法，教育基本法更應(yīng)當(dāng)把教育公平制度規(guī)范化。我國2015年修訂的《教育法》第9條雖然規(guī)定了“公民不分民族、種族、性別、職業(yè)、財產(chǎn)狀況、宗教信仰等，依法享有平等的受教育機會”，但這一立法規(guī)定主要從“受教育者”這一主體的平等權(quán)進行制度設(shè)計。對于教育公平來說，一方面實質(zhì)上欠缺了教育其他主體對教育公平承擔(dān)的義務(wù)與責(zé)任的規(guī)定；另一方面只側(cè)重“機會公平”，對教育公平實踐中的“過程公平”與“結(jié)果公平”則付之闕如。教育基本法應(yīng)當(dāng)把教育公平作為一項基本原則，放入總則之中，這樣才能提綱挈領(lǐng)地對各個教育主體形成強約束的責(zé)任機制，并且對于“教育投入與保障”制度也起到規(guī)范性的要求。而只有教育基本法在立法精神和基本原則層面強調(diào)教育公平，下一級立法層級的行政法規(guī)、地方性法規(guī)和各級規(guī)章才能夠更好貫徹教育公平的制度價值。其次，在執(zhí)法與守法這一制度實踐層面，一定要平衡好“受教育主體”與“教育執(zhí)法主體”的制度天平。“受教育主體”在教育資源獲取和教育實踐活動中要自覺地成為公平制度的捍衛(wèi)者，一定要樹立正確的“守法”理念。但凡涉及教育不公平現(xiàn)象與問題，要能夠拿起制度的武器維護自身的合法利益，同時也不能濫用權(quán)利，侵犯他人的合法權(quán)益。“教育執(zhí)法主體”包括法律賦權(quán)的教育行政管理主體和法律授權(quán)的教育事業(yè)單位（學(xué)校），“執(zhí)法”要按照法定職權(quán)和程序，貫徹實施法律，“法律的生命在于法的施行”，各級教育主管部門和學(xué)校有義務(wù)和責(zé)任推進教育公平的實踐，應(yīng)把教育公平作為一項執(zhí)法原則貫穿各項執(zhí)法活動之中，最大限度地保障教育的“機會公平”“過程公平”與“結(jié)果公平”。最后，在制度監(jiān)督層面，最大限度地保障教育公平權(quán)益的救濟與實現(xiàn)。一方面要啟動問責(zé)機制，對違反教育公平的教育決策和執(zhí)法出示“紅牌”，追究相關(guān)責(zé)任人的失職、濫權(quán)和違法行為，防范教育領(lǐng)域的腐敗問題，維護教育公平；另一方面，保障受教育主體的公平救濟權(quán)，但凡涉及公眾教育平等的決策，應(yīng)保障公眾的參與知情權(quán)，提供其申訴權(quán)、復(fù)議權(quán)和訴訟權(quán)，從程序和實體兩方面保障其權(quán)利的充分實現(xiàn)。
2.從權(quán)利維度反思教育公平權(quán)利的實踐。
教育公平從理想轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實，在法政治學(xué)視域下必須轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實性的權(quán)利，而此處的“權(quán)利”必然是法定的權(quán)利，是通過國家法律規(guī)范形態(tài)賦予其內(nèi)涵和外延的權(quán)利。只有這樣，教育公平才能落實為主體的切身利益，也才能轉(zhuǎn)化為權(quán)利主張并具有可救濟性。首先，在保障起點公平的基礎(chǔ)上，需要更多關(guān)注過程公平與結(jié)果公平。教育公平權(quán)利按照權(quán)利實現(xiàn)的階段，可以分為起點公平、過程公平和結(jié)果公平。當(dāng)前中國教育公平的權(quán)利保障仍處于初始階段，關(guān)注“起點公平”更多一些，比如“教育機會”“教育資源”“主體平等”等方面，“過程公平”和“結(jié)果公平”中教育公平權(quán)利實現(xiàn)還需要理論與實踐給予更多的重視。其次，教育公平權(quán)利在法政治領(lǐng)域呈現(xiàn)的主要問題是教育資源配置的公平性問題，教育資源包括人力資源和物力資源。人力資源主要指教師配置、生源配置；物力資源主要指教育經(jīng)費、學(xué)校硬件設(shè)施、地理位置等方面。如何保障優(yōu)質(zhì)的教育資源均等化，其實對于中國這一存在著地區(qū)性差異的國家來說，實踐上往往很難實現(xiàn)均質(zhì)化的發(fā)展。這就使得教育公平權(quán)利不能過分追求均等化，而應(yīng)具有差異化的特點，“教育公平絕不是平均主義”[13]。再次，通過制度性糾偏的模式，對弱勢群體的教育公平權(quán)利應(yīng)給予更多的關(guān)注。由于市場化、多元化、區(qū)域化等因素的影響，全國各地的教育水平很難形成統(tǒng)一的評價指標(biāo)體系，教育公平的評估不能搞“一刀切”的方式，應(yīng)考量地方性的差異水平。對因先天或后天原因形成的教育強勢群體與弱勢群體，如性別間、民族間、農(nóng)民工子女與城鎮(zhèn)子女間、殘疾兒童與正常兒童間、貧困人群與非貧困人群，教育公平權(quán)利的保障應(yīng)具有針對性，可以通過設(shè)置弱勢群體的權(quán)益優(yōu)勢補償機制。最后，從義務(wù)維度反思教育公平權(quán)利的實現(xiàn)。權(quán)利與義務(wù)是對應(yīng)性范疇，權(quán)利主體與義務(wù)主體也是對應(yīng)性的，必然存在一方與相對方的“啟動與抑制、激勵與約束、主動與被動、受益與付出”[14]。在當(dāng)下中國的教育公平研究與實踐中，我們往往關(guān)注于受教育主體的公平權(quán)益，卻忽略了對應(yīng)的公平義務(wù)主體，使得教育公平權(quán)更多表現(xiàn)為單方的訴求，而使得教育公平權(quán)利的保障無法具體落實，教育義務(wù)主體的對應(yīng)義務(wù)無法求助于制度的強制力和約束力。
3.從“權(quán)力—責(zé)任”的關(guān)聯(lián)角度思考教育公平問題。
權(quán)力必須要被關(guān)在制度的籠子里，否則權(quán)力就會沒有邊界。制度籠子主要通過權(quán)力法定化和權(quán)力責(zé)任化來實現(xiàn)對權(quán)力的控制，前者解決了權(quán)力的合法性問題，這是權(quán)力的制度淵源，后者則保障權(quán)力的運行，為權(quán)力設(shè)置最后一道鐵閘。當(dāng)把教育理解為一項涉及公共資源分配的公共權(quán)力時，必須把教育公平所附隨的責(zé)任一并考慮，才能防范教育權(quán)力侵蝕教育公平權(quán)利的實現(xiàn)。當(dāng)前中國教育公平實踐更需要我們把“權(quán)力”與“責(zé)任”關(guān)聯(lián)起來共同思考教育公平問題。首先，堅持教育立法權(quán)與教育決策權(quán)中的公平導(dǎo)向，把公平原則作為立法與決策的基本價值和理念，尤其涉及教育資源分配權(quán)力時更加要慎重，推行“決策權(quán)—執(zhí)行權(quán)—監(jiān)督權(quán)”的三分體制，防范權(quán)力專斷和濫用。其次，重點關(guān)注教育領(lǐng)域的權(quán)力腐敗問題，公共資源領(lǐng)域往往會頻繁發(fā)生“權(quán)力尋租”現(xiàn)象，這都是權(quán)力異化的結(jié)果。近些年，教育領(lǐng)域出現(xiàn)一系列腐敗要案，不僅會導(dǎo)致公共資源的無形流失，更會加劇社會的不公平問題，導(dǎo)致公眾的教育公平的認同感降低。再次，設(shè)置地方政府教育權(quán)力清單，合理界分教育資源中的“政府—市場—學(xué)校—家庭”的主體角色。通過權(quán)力清單，能夠把各級政府及其所屬工作部門掌握的各項公共教育權(quán)力進行全面統(tǒng)計，并將教育權(quán)力事項的列表清單公之于眾，主動接受社會監(jiān)督。為什么要設(shè)置教育權(quán)力清單?正是因為教育權(quán)力決定著教育資源的分配正義，而教育已經(jīng)成為中國人最重視的公共資源。根據(jù)香港匯豐銀行（HSBC）發(fā)布的最新的全球教育報告，“在平均教育支出上，中國香港以超過13萬美元的年支出排在第一位，是全球平均值的3倍。中國臺灣和中國大陸分別以5.64萬美元和4.29萬美元分別排在第四和第五位”[15]。這進一步印證了“教育公平已經(jīng)成為評判中國社會公平的重要砝碼”。最后，強化地方政府在推進教育公平中的責(zé)任。在經(jīng)濟學(xué)領(lǐng)域，公共教育這一類公共物品在消費和使用上存在非競爭性和受益上的非排他性，只能由非營利性的政府或組織來主導(dǎo)，否則必然導(dǎo)致社會不公的出現(xiàn)。中國“教育市場化”改革的本來初衷應(yīng)是通過引入市場的資金和管理來提升教育發(fā)展的效率，但因缺乏政府的有效監(jiān)管，導(dǎo)致營利性的投機行為侵害了教育的公益本性，因而“教育市場化”這一概念遭到大眾的唾棄。在教育執(zhí)法和教育管理之中，各級政府，尤其是地方政府更不能缺位、失位，更應(yīng)擔(dān)負起推進教育公平的主導(dǎo)責(zé)任。在推進教育公平的政府管理活動中，應(yīng)把問責(zé)作為常態(tài)，追究相關(guān)責(zé)任人的失職、怠政和濫權(quán)，從而保障教育公平執(zhí)法目標(biāo)真正落實。
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