在中國運行達(dá)15年、“一行三會”的分業(yè)金融監(jiān)管格局即將打破。
3月13日公布的國務(wù)院機構(gòu)改革方案提出，將中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會和中國保險監(jiān)督管理委員會的職責(zé)整合，組建中國銀行保險監(jiān)督管理委員會，作為國務(wù)院直屬事業(yè)單位。
新組合的銀保會主要職責(zé)是，依照法律法規(guī)統(tǒng)一監(jiān)督管理銀行業(yè)和保險業(yè)，維護銀行業(yè)和保險業(yè)合法、穩(wěn)健進(jìn)行，防范和化解金融風(fēng)險、保護金融消費者合法權(quán)益，維護金融穩(wěn)定。
同時，將中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會和中國保險監(jiān)督管理委員會擬定銀行業(yè)、保險業(yè)重要性法律法規(guī)草案和審慎監(jiān)管基本制度的職責(zé)劃入中國人民銀行。
在這一版改革方案中，證監(jiān)會相關(guān)職能是否變動并未被提及。若此方案在兩會上獲得通過，未來中國金融監(jiān)管體制就將形成新的“一行兩會”結(jié)構(gòu)：中國人民銀行、中國證監(jiān)會、中國銀保監(jiān)會，中國運行達(dá)15年的“一行三會”模式也將從歷史舞臺謝幕。
這一具有中國特色的金融監(jiān)管模式改革方案似乎在意料之外，卻也在預(yù)料之中，此前市場曾預(yù)期這一次金融監(jiān)管改革會參考英國雙峰監(jiān)管模式。
央行行長周小川在3月9日的兩會記者發(fā)布會上曾給與市場一些信號。“我們機構(gòu)改革還是主要依據(jù)中國國情，也參考了國際上各種不同的金融監(jiān)管機構(gòu)的設(shè)置，參考的過程中也研究了所謂‘雙峰’監(jiān)管的體制，但是，我們目前覺得還是要觀察一段時間，不是說我們就要采用‘雙峰’監(jiān)管的尺度。”
而對于整個金融市場和金融機構(gòu)而言，在新監(jiān)管格局下，一行兩會新的職能將如何劃分、演變，以及恰巧趕上政府換屆、“一行兩會”新格局將迎來怎樣的重大人事變更則是接下來的關(guān)注重點。
此前，業(yè)界曾有預(yù)期，年屆70的央行行長周小川即將卸任，新任央行行長業(yè)界頗多猜測為現(xiàn)任中央政治局委員，中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任，國家發(fā)展和改革委員會副主任、黨組副書記劉鶴兼任；而銀保合并后最有可能的掌舵人被認(rèn)為是現(xiàn)銀監(jiān)會主席郭樹清。
但上述預(yù)期目前均屬于市場分析，主要人事任免將在今年全國兩會結(jié)束時才會逐步水落石出。其中可以明確的是，兩會將確認(rèn)新一屆政府各部長名單，因此中國人民銀行行長人選將會明確。但“兩會”主官，很有可能會在今年兩會結(jié)束后，再由國務(wù)院履行相關(guān)任免流程。
“一行兩會”新職能
據(jù)《財經(jīng)》記者此前了解，除了公布的方案，金融監(jiān)管改革探討的方案包括“一行一會”以及三會納入央行等方案。從現(xiàn)行公布的方案來看，銀監(jiān)會保監(jiān)會將在央行之下配合其工作。
2003年，我國實行“一行三會”分業(yè)金融監(jiān)管格局,對于規(guī)范金融市場的秩序，防范金融風(fēng)險，保障金融業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展，發(fā)揮了重要作用。
但是“一行三會”會導(dǎo)致兩種情況：第一，監(jiān)管重疊，比如銀行涉及證券業(yè)務(wù)（包括基金托管、債券承銷、資產(chǎn)證券化等），要接受兩個部門監(jiān)管，需要兩者充分協(xié)調(diào)；第二，監(jiān)管真空，部分新式金融，處于完全沒有人管的地步。某些混業(yè)而來的交叉業(yè)務(wù)，則需要兩個監(jiān)管主體的協(xié)調(diào)，經(jīng)常協(xié)調(diào)不當(dāng)，產(chǎn)生監(jiān)管盲區(qū)。
2015年“股災(zāi)”以及寶能收購萬科等重要歷史事情，都讓領(lǐng)導(dǎo)層、監(jiān)管層開始反思分業(yè)監(jiān)管格局存在的弊端。
某研究金融監(jiān)管體制改革的經(jīng)濟學(xué)家向《財經(jīng)》記者表示，中國金融監(jiān)管改革源于現(xiàn)有的混業(yè)經(jīng)營，控股公司已經(jīng)成為金融公司主要的存在形式，監(jiān)管重疊和監(jiān)管真空以及監(jiān)管套利相繼出現(xiàn)，那么，分業(yè)監(jiān)管便已經(jīng)不再使用現(xiàn)有金融業(yè)的發(fā)展。
上述方案也強調(diào)，金融是現(xiàn)代經(jīng)濟的核心，必須高度重視防控金融風(fēng)險、保障國家金融安全，為深化金融監(jiān)管體制改革，解決現(xiàn)行體制存在的監(jiān)管職責(zé)不清晰，交叉監(jiān)管和監(jiān)管空白等問題，強化綜合監(jiān)管，優(yōu)化監(jiān)管資源配置，更好統(tǒng)籌系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)監(jiān)管，逐步建立符合現(xiàn)代金融特點、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)監(jiān)管、有力有效的現(xiàn)代金融監(jiān)管框架，守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險的底線。
根據(jù)已經(jīng)公布的金融監(jiān)管改革方案，新組合的銀保會主要職責(zé)是，依照法律法規(guī)統(tǒng)一監(jiān)督管理銀行業(yè)和保險業(yè)，維護銀行業(yè)和保險業(yè)合法、穩(wěn)健進(jìn)行，防范和化解金融風(fēng)險、保護金融消費者合法權(quán)益，維護金融穩(wěn)定。
同時，將中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會和中國保險監(jiān)督管理委員會擬設(shè)立銀行業(yè)、保險業(yè)重要性法律法規(guī)草案和審慎監(jiān)管基本制度的職責(zé)劃入中國人民銀行。
因?qū)λ牭你y行業(yè)與非銀業(yè)具有規(guī)制監(jiān)管責(zé)任，銀監(jiān)會一直負(fù)責(zé)相關(guān)法規(guī)的編制功能，包括代擬行政法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件。根據(jù)銀監(jiān)會2017年立法工作計劃，許多法規(guī)的制訂離不開審慎規(guī)制局和法規(guī)部。
2015年在統(tǒng)計部基礎(chǔ)上，銀監(jiān)會設(shè)立了審慎規(guī)制局。根據(jù)銀監(jiān)會網(wǎng)站，審慎規(guī)制局負(fù)責(zé)擬定各類銀行和非銀行金融機構(gòu)審慎經(jīng)營規(guī)則，統(tǒng)籌非現(xiàn)場監(jiān)管工作等；法規(guī)部負(fù)責(zé)起草、擬訂監(jiān)管法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、規(guī)范性文件等。而普惠金融部、大型銀行部、股份制銀行部、城商行部、農(nóng)村金融部、信托部、創(chuàng)新部等業(yè)務(wù)或機構(gòu)監(jiān)管部門也會參與或單獨擬訂相關(guān)文件。
將“重要法律法規(guī)草案和審慎監(jiān)管基本制度的職責(zé)劃入中國人民銀行”，會對銀監(jiān)會的監(jiān)管職能與相關(guān)部門權(quán)力有多大的影響，銀監(jiān)會內(nèi)部人士表示，尚也未可知。
2017年4月，隨著項俊波落馬，保監(jiān)會進(jìn)入嚴(yán)監(jiān)管和治亂階段。項俊波“落馬”后保監(jiān)會主席的職位一直空懸，其間傳出多個版本。亦有諸業(yè)內(nèi)外人士認(rèn)為，在金融體制改革的背景下，保監(jiān)會未來將被合并可能是大概率事件。
根據(jù)國務(wù)院機構(gòu)改革方案，保監(jiān)會的首條職責(zé)“擬定保險業(yè)發(fā)展的方針政策，制定行業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃；起草保險業(yè)監(jiān)管的法律、法規(guī)；制定業(yè)內(nèi)規(guī)章”，將剝離出去。多位保險業(yè)人士研判，從方案對銀保監(jiān)會的定位來看，未來的職權(quán)會側(cè)重于機構(gòu)、人員、業(yè)務(wù)和產(chǎn)品的審批和備案，重在對市場主體和市場行為的監(jiān)管，更側(cè)重于對政策的執(zhí)行層面。
不過，亦有保險業(yè)人士指出，政策的制定基于對市場的深刻了解，保險市場和業(yè)務(wù)層面的政策，可能還將由原保監(jiān)會的相關(guān)部門參與起草，并在宏觀層面上更好地實現(xiàn)協(xié)調(diào)，尤其是資管領(lǐng)域的業(yè)務(wù)和產(chǎn)品。
一位學(xué)者指出，保護消費者的權(quán)益，才是監(jiān)管者的重要監(jiān)管目標(biāo)。兩會合并后，把務(wù)虛層面的內(nèi)容歸于央行，銀保監(jiān)會騰出精力在務(wù)實層面多下功夫，可能更利于市場的發(fā)展和保護消費者權(quán)益。
國務(wù)院發(fā)展研究中心金融研究所副研究員王剛指出，重要法律法規(guī)草案是代為起草，發(fā)布主體是人大、國務(wù)院。審慎監(jiān)管基本制度包括什么，難以界定。銀保監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)該依然可以制定規(guī)章、規(guī)范性文件，但范圍有限?？傮w上看，這個劃轉(zhuǎn)，似乎意味著一個制定游戲規(guī)則、一個執(zhí)行。所以，劃分界限很關(guān)鍵。
王剛還指出，（由于央行長期未做監(jiān)管）央行需要持續(xù)提升制定審慎監(jiān)管規(guī)則的專業(yè)性。
這次公布的方案對于證監(jiān)會職能設(shè)置并未提及。《財經(jīng)》記者此前了解到，從大資管統(tǒng)一監(jiān)管的邏輯，曾考慮讓證監(jiān)會拿出部分機構(gòu)相關(guān)的業(yè)務(wù)（機構(gòu)部、私募部等），留下諸如發(fā)行部、上市部、稽查局、處罰委等核心部門，主要負(fù)責(zé)上市公司監(jiān)管相關(guān)的業(yè)務(wù)，保留行政執(zhí)法權(quán)，強化行為監(jiān)管。
“但是根據(jù)公布的方案，證監(jiān)會可能暫時不會動。”某接近監(jiān)管層人士說。
部分業(yè)界人士認(rèn)為，當(dāng)前央行的職能權(quán)屬雖然未達(dá)成集貨幣政策、宏觀審慎、微觀審慎于一身的超級央行“雙峰”監(jiān)管的模式，但已央行的重要性已被顯著提升。某經(jīng)濟學(xué)家向《財經(jīng)》記者表示，“在強勢央行下，銀保會配合工作。”
據(jù)《財經(jīng)》記者了解，此前關(guān)于金融監(jiān)管改革的探討方案并非只有上述公布的一種，而不論哪一種方案都是進(jìn)一步發(fā)揮中央銀行的重要性。小川行長此前在發(fā)布會上也表示，央行要牽頭增強各機構(gòu)間協(xié)調(diào)的效率。
2017年金穩(wěn)委成立，辦公室設(shè)在人民銀行。三會都相繼表態(tài)，堅決服從國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會的領(lǐng)導(dǎo)，主動配合人民銀行履行宏觀審慎管理職責(zé)。
某地方銀監(jiān)局局長向《財經(jīng)》記者表示，從上述改革方案來看，對監(jiān)管職能是好事，會統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，加上聯(lián)動。
此前有關(guān)橫跨好幾個部門的業(yè)務(wù)也有望在監(jiān)管改革中得到更好的理順。據(jù)《財經(jīng)》記者此前了解，借此機構(gòu)改革，證監(jiān)會有望把債市的監(jiān)管權(quán)統(tǒng)一過來，放到債券監(jiān)管部監(jiān)管。
一直以來，市場債券的發(fā)債方式和監(jiān)管主體都不相同，市場的割裂，給市場參與主體帶來諸多不便。債市監(jiān)管統(tǒng)一，將改變過去市場割裂、多頭監(jiān)管矛盾的局面，中長期看對債券市場是個利好。
有市場人士分析認(rèn)為，銀行業(yè)、保險業(yè)重要性法律法規(guī)草案和審慎監(jiān)管基本制度的職責(zé)劃入中國人民銀行，不排除兩會現(xiàn)有的相關(guān)政策職能部門會并入央行，但是方案需要在兩會上獲得通過，所以部門相關(guān)變動也還要待后續(xù)情況而定。
上述經(jīng)濟學(xué)家表示，從分業(yè)向綜合的監(jiān)管方向改革，有利于防止金融風(fēng)險的發(fā)生，促進(jìn)金融市場朝著更健康的方向發(fā)展。中國金融比較混亂就在于監(jiān)管各自為政，如果能夠統(tǒng)一監(jiān)管，這些問題就會一一得到解決。
部門人士調(diào)整
“人事上也會有一個整合的過程。”上述銀監(jiān)局局長坦言。
據(jù)《財經(jīng)》記者此前了解，去年至今年年初，“一行三會”均已經(jīng)凍結(jié)人事安排，從剛剛公布的金融監(jiān)管改革方案來看，人事凍結(jié)也是為改革做準(zhǔn)備。
而頗為受外界關(guān)注的是新監(jiān)管格局下的掌舵人人選。此前，業(yè)界曾有預(yù)期，年屆70的央行行長周小川即將卸任，近兩年，有關(guān)新任央行行長業(yè)界頗多猜測，臨近時點，呼聲最高的是：現(xiàn)任中央政治局委員，中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任，國家發(fā)展和改革委員會副主任、黨組副書記劉鶴兼任；現(xiàn)任中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任、中國人民銀行黨委副書記、副行長易綱接任。
此外，今早聯(lián)合早報報道稱現(xiàn)任十九屆中央委員，河南省委書記，省人大常委會主任謝伏瞻有望出任央行行長，隨后，相關(guān)報道網(wǎng)址被停止訪問，但更多金融界人士認(rèn)為這種可能性偏小。
簡歷顯示，劉鶴，男，漢族，1952年1月生，河北昌黎人，1969年4月參加工作，1976年12月加入中國共產(chǎn)黨，中國人民大學(xué)工業(yè)經(jīng)濟系工業(yè)經(jīng)濟專業(yè)畢業(yè)，研究生學(xué)歷，經(jīng)濟學(xué)、公共管理碩士學(xué)位，研究員，教授。
易綱，男，漢族，1958年生于北京，中共黨員，經(jīng)濟學(xué)博士，教授。先后在北京大學(xué)經(jīng)濟系、美國哈姆林大學(xué)工商管理專業(yè)、伊利諾大學(xué)經(jīng)濟學(xué)專業(yè)學(xué)習(xí)，獲經(jīng)濟學(xué)博士學(xué)位。
謝伏瞻，男，漢族，1954年8月生，湖北天門人，研究生學(xué)歷，工學(xué)碩士，研究員，博士生導(dǎo)師，享受國務(wù)院政府特殊津貼，1974年11月加入中國共產(chǎn)黨，1973年3月參加工作。
某貨幣政策權(quán)威專家向《財經(jīng)》記者表示，作為未來的央行行長人選，國家層面會考慮他的國際口碑、專業(yè)能力以及黨內(nèi)資歷等問題，此前市場也分析認(rèn)為劉鶴兼任央行行長的概率高一些。
而銀保合并后最有可能的掌舵人被認(rèn)為是現(xiàn)任中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會委員，中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會主席、黨委書記，央行貨幣政策委員會委員郭樹清。郭樹清去年從山東回到銀監(jiān)會任主席已經(jīng)被市場分析認(rèn)為在未來金融監(jiān)管改革中將被委以重任。
簡歷顯示，郭樹清，男，漢族，1956年8月生，內(nèi)蒙古察右后旗人，研究生學(xué)歷，畢業(yè)于中國社會科學(xué)院研究生院馬列系科學(xué)社會主義專業(yè)，法學(xué)博士學(xué)位。1974年8月參加工作，1984年4月加入中國共產(chǎn)黨。
但上述預(yù)期目前均屬于市場分析，主要人事任免將在今年全國兩會結(jié)束時才會逐步水落石出。其中可以明確的是，兩會將確認(rèn)新一屆政府各部長名單，因此中國人民銀行行長人選將會明確。但“兩會”主官，很有可能會在今年兩會結(jié)束后，再由國務(wù)院履行相關(guān)任免流程。
此前銀證保或合并的消息頻于坊間流傳，一些監(jiān)管人士曾指出，辦公室、人事部、財會部等綜合部門因在三會中重疊，因此會面臨比較大的整合力度。但這次提案中將“擬定銀行業(yè)、保險業(yè)重要法律法規(guī)草案和審慎監(jiān)管基本制度的職責(zé)劃入中國人民銀行”或?qū)ο嚓P(guān)部門也造成影響。
2015年銀監(jiān)會進(jìn)行了一輪機構(gòu)大調(diào)整，從規(guī)制監(jiān)管、功能監(jiān)管、機構(gòu)監(jiān)管、監(jiān)管支持四個條線，對內(nèi)設(shè)機構(gòu)重新進(jìn)行了職責(zé)劃分和編制調(diào)整，調(diào)整后銀監(jiān)會形成27個部門與1個事業(yè)單位。
與銀監(jiān)會的派出機構(gòu)延伸到地級市不同，保監(jiān)會僅有五家地市級分局，其余皆為?。▍^(qū)、直轄市和計劃單列市級），兩者的監(jiān)管半徑不同。銀、保兩大監(jiān)管部門合并后，會機關(guān)職能部門是否整合，派出機構(gòu)的監(jiān)管范圍是否融合，可能有待后續(xù)的具體整合方案進(jìn)一步披露。
一位接近保監(jiān)會的人士表示，監(jiān)管永遠(yuǎn)落后于市場，目前監(jiān)管部門的一大困擾是缺人缺監(jiān)管手段，而各監(jiān)管部門亦存在一定的信息隔離。雖然目前還不知合并后部門和職能作哪些調(diào)整，但金融體制改革將有望解決當(dāng)下存在的監(jiān)管套利和監(jiān)管空白的問題。
另一位接近監(jiān)管層人士表示，這次一行三會的機構(gòu)改革，最受煎熬的恐怕要算主任級別的官員，因為以后往上更進(jìn)一步的空間縮小了。想下海跳到機構(gòu)暫時也很難。
不過，據(jù)《財經(jīng)》記者了解，今天方案公布后，證監(jiān)會內(nèi)部群里一片“祝賀保留本會”的歡呼。很多專家看來，這意味著中央對擴大直接融資寄予厚望，證券市場未來在中國經(jīng)濟中將發(fā)揮更加重要的作用。
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