2020-01-14 16:55:20 來(lái)源：國(guó)家金融與發(fā)展實(shí)驗(yàn)室，21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道
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2020-01-14 16:55:20 來(lái)源：國(guó)家金融與發(fā)展實(shí)驗(yàn)室，21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道
日前，人民銀行會(huì)同銀保監(jiān)會(huì)發(fā)布了《系統(tǒng)重要性銀行評(píng)估辦法（征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《評(píng)估辦法》），并正式向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)?！对u(píng)估辦法》的出臺(tái)，是對(duì)此前人民銀行、銀保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于完善系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管的指導(dǎo)意見(jiàn)》的進(jìn)一步落地和細(xì)化，目的是建立國(guó)內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行評(píng)估與識(shí)別機(jī)制，維護(hù)金融體系的穩(wěn)定運(yùn)行。
為完善我國(guó)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管框架，建立系統(tǒng)重要性銀行評(píng)估與識(shí)別機(jī)制，人民銀行會(huì)同銀保監(jiān)會(huì)發(fā)布了《系統(tǒng)重要性銀行評(píng)估辦法（征求意見(jiàn)稿）》。和FSB的評(píng)估指標(biāo)比較，《評(píng)估辦法》在部分細(xì)分指標(biāo)和權(quán)重方法方面略有差別，確定了國(guó)內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。預(yù)計(jì)入選的銀行不僅將面臨更高的資本和監(jiān)管合規(guī)要求，其對(duì)規(guī)模、業(yè)務(wù)復(fù)雜度的偏好也會(huì)受到影響，這有助于形成理性、差異化的銀行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)格局，也有利于機(jī)構(gòu)獲得較高的信用評(píng)級(jí)和較低的融資成本。
一 國(guó)內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)與全球標(biāo)準(zhǔn)略有差別
從國(guó)際趨勢(shì)來(lái)看，2008年后，雷曼兄弟倒閉帶來(lái)的全球金融市場(chǎng)動(dòng)蕩讓各國(guó)監(jiān)管者認(rèn)識(shí)到，大型金融機(jī)構(gòu)具有巨大的外部性，不能任憑其按照市場(chǎng)規(guī)則無(wú)序倒閉。但為了防范這類(lèi)機(jī)構(gòu)“大而不能倒”的道德風(fēng)險(xiǎn)和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，金融危機(jī)后，國(guó)際清算銀行及其附屬的金融穩(wěn)定理事會(huì)（FSB）在G20監(jiān)管機(jī)構(gòu)間廣泛討論，制定了一系列降低大型金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管措施，其中一個(gè)核心舉措是建立“系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)”（G-SIFI）的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和清單。
所謂“系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)”，是指業(yè)務(wù)規(guī)模較大、業(yè)務(wù)復(fù)雜程度較高的金融機(jī)構(gòu)，其業(yè)務(wù)與其他機(jī)構(gòu)有較強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性，同時(shí)在金融體系中提供難以替代的關(guān)鍵服務(wù)，一旦發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)事件，將給地區(qū)或全球金融體系帶來(lái)嚴(yán)重的沖擊。
針對(duì)這類(lèi)系統(tǒng)重要性機(jī)構(gòu)，F(xiàn)SB建立專(zhuān)門(mén)的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，并定期發(fā)布系統(tǒng)性重要金融機(jī)構(gòu)名單，入選的銀行會(huì)面臨更高的資本充足率要求、更強(qiáng)的監(jiān)管力度，而且要制定完善恢復(fù)與處置計(jì)劃。截至目前，F(xiàn)SB已先后公布30家全球系統(tǒng)重要性銀行（G-SIBs）和9家全球系統(tǒng)重要性保險(xiǎn)公司，我國(guó)的中、農(nóng)、工、建四家國(guó)有大行以及中國(guó)平安集團(tuán)均名列其中。
這意味著，這些金融機(jī)構(gòu)不僅需要計(jì)提更高的監(jiān)管資本（G-SIBs根據(jù)等級(jí)不同會(huì)分成5組，從低到高計(jì)提1%到3.5%不等的附加資本要求，目前我國(guó)系統(tǒng)重要性銀行附加資本要求為1%），而且會(huì)面臨更多的監(jiān)管約束。
從國(guó)內(nèi)來(lái)看，除了FSB公布的五家全球系統(tǒng)性重要金融機(jī)構(gòu)外，我國(guó)大部分股份制銀行、政策性銀行以及部分大型城商行，對(duì)國(guó)內(nèi)金融市場(chǎng)運(yùn)行也都體現(xiàn)出較大影響，其經(jīng)營(yíng)和風(fēng)險(xiǎn)狀況也會(huì)直接關(guān)系到我國(guó)金融體系整體穩(wěn)健性。所以，有必要按照規(guī)則篩選出國(guó)內(nèi)系統(tǒng)性重要銀行（D-SIBs），并對(duì)其實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)更高的監(jiān)管措施。
在此背景下，2018年11月27日，人民銀行與銀保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于完善系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指導(dǎo)意見(jiàn)》），對(duì)我國(guó)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的識(shí)別、監(jiān)管和處置作出了總體性的制度安排。而本次征求意見(jiàn)的《評(píng)估辦法》，則是在《指導(dǎo)意見(jiàn)》基礎(chǔ)上的具體細(xì)化評(píng)估方案。
《評(píng)估辦法》除了確定評(píng)估目的、范圍、流程外，最重要的是確定了國(guó)內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)主要采用定量評(píng)估指標(biāo)計(jì)算參評(píng)銀行的系統(tǒng)重要性得分，并結(jié)合其他定量和定性信息作出監(jiān)管判斷。
定量評(píng)估的一級(jí)指標(biāo)包括“規(guī)模”、“關(guān)聯(lián)度”、“可替代性”和“復(fù)雜性”，指標(biāo)權(quán)重均為25%。每個(gè)一級(jí)指標(biāo)下設(shè)若干二級(jí)指標(biāo)，并且確定閾值和分組，得分達(dá)到一定分值的銀行被納入系統(tǒng)重要性銀行初始名單，并對(duì)不同組別的銀行實(shí)行差異化監(jiān)管。
和FSB的評(píng)估指標(biāo)比較，《評(píng)估辦法》在部分細(xì)分指標(biāo)和權(quán)重方法方面略有差別。例如，國(guó)內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行（D-SIBs）指標(biāo)中增加了境內(nèi)營(yíng)業(yè)機(jī)構(gòu)數(shù)量、理財(cái)業(yè)務(wù)、非銀行附屬機(jī)構(gòu)資產(chǎn)三個(gè)二級(jí)指標(biāo)，并且提高了表內(nèi)外資產(chǎn)余額、金融機(jī)構(gòu)間資產(chǎn)負(fù)債的權(quán)重，降低了資金交易類(lèi)業(yè)務(wù)和跨境業(yè)務(wù)的權(quán)重。這說(shuō)明，監(jiān)管更加重視系統(tǒng)重要性銀行的國(guó)內(nèi)風(fēng)險(xiǎn)特征，加大了對(duì)于傳統(tǒng)表內(nèi)外業(yè)務(wù)、同業(yè)大額風(fēng)險(xiǎn)暴露、并表風(fēng)險(xiǎn)和理財(cái)風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估力度，而對(duì)風(fēng)險(xiǎn)并不十分突出的衍生業(yè)務(wù)、債券交易和跨境業(yè)務(wù)相應(yīng)降低了權(quán)重。具體對(duì)比如表1所示。
二 增加大銀行合規(guī)成本，引導(dǎo)差異化競(jìng)爭(zhēng)
《評(píng)估辦法》的出臺(tái)，說(shuō)明適合中國(guó)特點(diǎn)的系統(tǒng)重要性銀行評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)基本形成，預(yù)計(jì)入選的銀行不僅將面臨更高的資本和監(jiān)管合規(guī)要求，其對(duì)規(guī)模、業(yè)務(wù)復(fù)雜度的偏好也會(huì)受到影響，有助于形成理性、差異化的銀行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)格局，具體包括以下幾個(gè)方面。
一是會(huì)增加入選銀行的附加資本要求。根據(jù)《商業(yè)銀行資本管理辦法（試行）》，“國(guó)內(nèi)系統(tǒng)性重要銀行附加資本要求為風(fēng)險(xiǎn)加權(quán)資產(chǎn)的1%，由核心一級(jí)資本滿足。”《指導(dǎo)意見(jiàn)》則進(jìn)一步要求附加資本采用連續(xù)法計(jì)算，即選取系統(tǒng)重要性得分最高的金融機(jī)構(gòu)作為基準(zhǔn)機(jī)構(gòu)，確定其附加資本要求，其他機(jī)構(gòu)的附加資本要求根據(jù)系統(tǒng)重要性得分與基準(zhǔn)機(jī)構(gòu)得分的比值確定。如果按照1%的附加資本測(cè)算，國(guó)內(nèi)系統(tǒng)性重要銀行的資本合規(guī)要求為8.5%、9.5%以及11.5%，而2019年9月末我國(guó)商業(yè)銀行的核心一級(jí)資本充足率、一級(jí)資本充足率以及資本充足率的平均水平分別為10.85%、11.84%和14.54%，基本能滿足監(jiān)管要求，不會(huì)造成太大沖擊。
二是入選銀行需要制定并執(zhí)行恢復(fù)與處置計(jì)劃（RRP）。恢復(fù)處置計(jì)劃也稱(chēng)“生前遺囑”，是《指導(dǎo)意見(jiàn)》要求系統(tǒng)重要性銀行必須制定的措施。其中，恢復(fù)計(jì)劃是指銀行在重大壓力情景發(fā)生時(shí)，通過(guò)向管理層提供預(yù)設(shè)的恢復(fù)選項(xiàng)，解決資本短缺和流動(dòng)性問(wèn)題，使銀行能夠恢復(fù)正常經(jīng)營(yíng)能力。處置計(jì)劃則是在恢復(fù)計(jì)劃未能成功挽救銀行，或者其他重大災(zāi)難事件導(dǎo)致銀行無(wú)法持續(xù)經(jīng)營(yíng)的情況下，確保銀行的退出和處置有序進(jìn)行，避免對(duì)金融市場(chǎng)和公眾帶來(lái)較大的沖擊?；謴?fù)計(jì)劃由銀行制定和實(shí)施，處置計(jì)劃則由銀行制定，由監(jiān)管機(jī)構(gòu)下設(shè)的危機(jī)管理小組實(shí)施。
恢復(fù)處置計(jì)劃的制定是一項(xiàng)綜合性的系統(tǒng)工程，對(duì)銀行的業(yè)務(wù)流程、數(shù)據(jù)、系統(tǒng)等方面的管理均會(huì)帶來(lái)一定挑戰(zhàn)。首先，恢復(fù)處置計(jì)劃中關(guān)鍵條線分析、內(nèi)部依賴(lài)度分析、恢復(fù)選項(xiàng)效果測(cè)算均涉及數(shù)據(jù)支持，對(duì)銀行交易數(shù)據(jù)、風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)、財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的維度、準(zhǔn)確度和顆粒度提出了較高要求。其次，恢復(fù)選項(xiàng)和處置選項(xiàng)不是正常的業(yè)務(wù)處理方案，很多是在極端情況下采取的措施，目前我國(guó)在資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓等方面的法律限制會(huì)影響處置選項(xiàng)的實(shí)施效果。此外，恢復(fù)處置計(jì)劃的可用性在很大程度上取決于計(jì)劃的時(shí)效性，所以持續(xù)更新工作量較大，也給銀行的持續(xù)管理帶來(lái)一定壓力。
三是入選銀行會(huì)在流程規(guī)則上面臨更加嚴(yán)格的要求。首先，人民銀行可以會(huì)同銀保監(jiān)會(huì)，視情況對(duì)高得分組別系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)提出流動(dòng)性、大額風(fēng)險(xiǎn)暴露等附加監(jiān)管要求。例如2018年發(fā)布的《商業(yè)銀行大額風(fēng)險(xiǎn)暴露管理辦法》，系統(tǒng)性重要性銀行之間的大額風(fēng)險(xiǎn)暴露限額為一級(jí)資本凈額的15%，低于一般金融機(jī)構(gòu)25%的大額風(fēng)險(xiǎn)暴露限額。其次，系統(tǒng)重要性銀行要進(jìn)一步建立風(fēng)險(xiǎn)覆蓋全面、管理透明有效的治理架構(gòu)，董事會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理委員會(huì)需要評(píng)估機(jī)構(gòu)存在的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)因素，并督促管理層在并表風(fēng)險(xiǎn)管理、整體治理、資本、風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)務(wù)等進(jìn)行全面和持續(xù)管控。第三，系統(tǒng)重要性銀行要建立高效的數(shù)據(jù)收集和信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)對(duì)整體風(fēng)險(xiǎn)狀況的有效監(jiān)控，不斷優(yōu)化相關(guān)信息報(bào)送機(jī)制，強(qiáng)化信息披露。
四是系統(tǒng)重要性銀行監(jiān)管機(jī)制有助于銀行形成差異化的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。由于入選系統(tǒng)重要性銀行會(huì)極大增加大銀行合規(guī)監(jiān)管成本，所以會(huì)引導(dǎo)一些大型銀行主動(dòng)放棄對(duì)規(guī)模、業(yè)務(wù)復(fù)雜度的過(guò)度追求。從過(guò)去幾年全球系統(tǒng)重要性銀行名單也可以看到這種趨勢(shì)。2018年北歐聯(lián)合銀行和蘇格蘭皇家銀行通過(guò)主動(dòng)降低業(yè)務(wù)規(guī)模和復(fù)雜性得分，退出了系統(tǒng)重要性銀行名單；中國(guó)建設(shè)銀行也降低了其在復(fù)雜性方面的得分，將系統(tǒng)重要性級(jí)別從第二級(jí)降低到第一級(jí)。通過(guò)形成差異化的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，整個(gè)銀行體系也會(huì)向更加理性的方向發(fā)展，降低系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性。
除了上述影響之外，能夠入選系統(tǒng)性重要性銀行說(shuō)明銀行在金融體系具有較高的重要性，未來(lái)倒閉的風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較小，也會(huì)有助于該機(jī)構(gòu)獲得較高的信用評(píng)級(jí)和較低的融資成本。
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