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一、引言
當今世界，數(shù)據(jù)在全球經(jīng)濟運轉中的價值日益凸顯，國際間搶奪數(shù)字經(jīng)濟制高點的競爭日趨激烈。黨的十九屆四中全會決議通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）中，首次將數(shù)據(jù)增列為生產(chǎn)要素，要求建立健全由市場評價貢獻、按貢獻決定報酬的機制。劉鶴副總理指出：“數(shù)據(jù)作為生產(chǎn)要素，反映了隨著經(jīng)濟活動數(shù)字化轉型加快，數(shù)據(jù)對提高生產(chǎn)效率的乘數(shù)作用凸現(xiàn)，成為最具時代特征新生產(chǎn)要素的重要變化。”我國幅員遼闊、人口眾多、經(jīng)濟體量龐大，經(jīng)濟社會運行數(shù)據(jù)規(guī)模列全球首位。據(jù)IDC測算，從2018年到2025年，中國擁有的數(shù)據(jù)量將從7.5ZB增長到48.6ZB，占全球27.8%，遠高于美國的17.5%。從數(shù)據(jù)規(guī)模和量級看，我國構建全球領先的超大規(guī)模數(shù)據(jù)市場各項條件已經(jīng)具備，是未來十年我國經(jīng)濟社會發(fā)展超越主要競爭對手的戰(zhàn)略制高點。

在這一背景下，十九屆四中全會提出建立完善數(shù)據(jù)要素市場體系，反映了當前國家對數(shù)據(jù)的規(guī)制和管理，正在從自發(fā)走向自覺的階段，有助于我國實現(xiàn)線上超大規(guī)模數(shù)據(jù)和線下超大規(guī)模市場的優(yōu)勢疊加，有助于化“人口紅利”“成本紅利”為“數(shù)據(jù)紅利”“創(chuàng)新紅利”，有助于搶抓數(shù)字經(jīng)濟全球競爭新賽道優(yōu)先權。把數(shù)據(jù)作為參與分配的要素，將對數(shù)字經(jīng)濟的發(fā)展起到導向作用，指引企業(yè)更加重視數(shù)據(jù)要素，釋放生產(chǎn)力，推動數(shù)字經(jīng)濟新業(yè)態(tài)、新模式和新優(yōu)勢的誕生，進而完善國家在市場經(jīng)濟體制中的經(jīng)濟治理。本文擬在探討十九屆四中全會將數(shù)據(jù)作為生產(chǎn)要素必要性和意義的基礎上，對其面臨的挑戰(zhàn)進行分析，并提出相應政策建議。

二、構建數(shù)據(jù)要素市場的意義和必要性
回顧人類過去數(shù)千年發(fā)展歷程，經(jīng)濟周期生產(chǎn)要素的發(fā)展經(jīng)歷了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟時代的土地，工業(yè)經(jīng)濟時代的能源和廠房，再到以數(shù)據(jù)和知識為核心的數(shù)字經(jīng)濟的轉變。數(shù)據(jù)在驅動產(chǎn)業(yè)智能化、催生新的生產(chǎn)組織形態(tài)方面的作用不斷顯現(xiàn)，同樣從屬于以康德拉季耶夫長波理論等為代表的產(chǎn)業(yè)革命歷程的一部分。維克托•邁爾-舍恩伯格[4]和史蒂夫•洛爾等人對數(shù)據(jù)資源和技術對人類社會商業(yè)模式的變革進行了系統(tǒng)探討，并總結為三個基本特征：一是從生產(chǎn)方式規(guī)?；嵌龋J為數(shù)據(jù)要素可以用來描述新型勞動資料形式的規(guī)?；攸c，大數(shù)據(jù)的生產(chǎn)與計算機網(wǎng)絡連接在一起帶來的生產(chǎn)規(guī)模擴大；二是從生產(chǎn)方式自動化角度來看，數(shù)據(jù)要素的自動化、智能化特點能夠促進商業(yè)智能難題的解決；三是從勞動資料生成形式來看，對比一二次工業(yè)革命，機器需要與工業(yè)體系匹配推動經(jīng)濟發(fā)展，大數(shù)據(jù)發(fā)揮經(jīng)濟價值則需要有物聯(lián)網(wǎng)體系，從而成為勞動資料，推動經(jīng)濟發(fā)展。隨著人類社會進入數(shù)字經(jīng)濟時代，數(shù)據(jù)提升全要素生產(chǎn)率的作用前所未有，成為類比土地和能源的核心戰(zhàn)略資源，這是現(xiàn)代經(jīng)濟發(fā)展的重要趨勢，分配關系必須與時俱進地體現(xiàn)這個趨勢性變化。因此，探索建立數(shù)據(jù)要素的新型市場分配機制，是推動經(jīng)濟轉型升級、實現(xiàn)高質量發(fā)展的重要舉措。

（一）搶占未來全球競爭制高點的戰(zhàn)略需要
在信息革命發(fā)展進程中，數(shù)據(jù)在全球經(jīng)濟運轉中的核心價值越來越凸顯。如果說石油是工業(yè)經(jīng)濟時代的核心資源，那么數(shù)據(jù)則是數(shù)字經(jīng)濟時代最重要的戰(zhàn)略資源，圍繞海量數(shù)據(jù)分析處理需求而產(chǎn)生的分布式計算、高性能計算、圖計算、智能計算、邊緣計算、量子計算等“計算力”體系成為經(jīng)濟發(fā)展的重要引擎。數(shù)字經(jīng)濟的核心生產(chǎn)要素是數(shù)據(jù)，是信息革命的關鍵成果。換言之，數(shù)據(jù)要素將成為影響未來工業(yè)化水平的重要因素。當前，數(shù)據(jù)在全球經(jīng)濟運轉中的價值日益凸顯，國際間搶奪數(shù)字經(jīng)濟制高點的競爭日趨激烈。按照美國“工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)”、德國“工業(yè)4.0”計劃和我國“智能制造2025”的規(guī)劃部署，數(shù)據(jù)要素將加速向制造業(yè)領域滲透，在驅動生產(chǎn)組織變革的同時，與新興制造技術深度融合推動市場發(fā)生重大轉變。與此同時，全球范圍內(nèi)老齡化趨勢日漸顯著，經(jīng)濟金融周期面臨調整，在一定程度上為經(jīng)濟增長帶來壓力，這意味著中國經(jīng)濟結構也勢必會發(fā)生變化。如果說過去幾十年，我國依靠人口紅利、地產(chǎn)和金融資本擴張在全球競爭后來居上，那么未來幾十年，加快構建數(shù)據(jù)要素市場，充分釋放數(shù)據(jù)紅利和創(chuàng)新紅利，將是搶抓數(shù)字經(jīng)濟全球競爭新賽道優(yōu)先權的全局戰(zhàn)略。

（二）有效解放數(shù)字化生產(chǎn)力的必由之路
將數(shù)據(jù)作為生產(chǎn)要素的意義體現(xiàn)在兩個方面，一是數(shù)據(jù)對經(jīng)濟增長有貢獻，可以提高經(jīng)濟生產(chǎn)效率，推動新型產(chǎn)品和服務的創(chuàng)造；二是作為參與分配的要素，背后涉及經(jīng)濟結構的變化，尤其是對原有生產(chǎn)要素諸如勞動力、土地、資本和技術的替代，經(jīng)濟結構的變化和要素的變遷對生產(chǎn)分配帶來影響，這會對收入分配產(chǎn)生深遠影響。一方面，數(shù)據(jù)要素對于生產(chǎn)系統(tǒng)的重構體現(xiàn)在能夠形成生產(chǎn)的閉環(huán)，如同資本要素的供給來自于資本積累，數(shù)據(jù)要素的供給則依賴于通信基礎設施的廣泛應用。另一方面，當下提出的供給側結構性改革不僅是表面的產(chǎn)品問題，實則需要各個生產(chǎn)要素之間的優(yōu)化組合，在互聯(lián)網(wǎng)設施逐步完善的基礎上，當前我國數(shù)據(jù)資源流通存在諸多瓶頸問題，尚不具備作為一種生產(chǎn)要素的商品化、資產(chǎn)化機制，無法界定權屬、無法評估質量、無法有效定價、無法可信流通等問題較為突出，各類機構對于數(shù)據(jù)共享流通顧慮重重，因此數(shù)據(jù)資源條塊分割嚴重、要素無法自由流通成為數(shù)據(jù)要素發(fā)揮作用慢的主要原因。只有通過建立有利于數(shù)據(jù)資源要素自由流通的市場分配機制，有效消除當前存在的數(shù)據(jù)壟斷、數(shù)據(jù)濫用、非法交易等現(xiàn)象，才能解放和發(fā)展數(shù)字化生產(chǎn)力，完善數(shù)字化生產(chǎn)關系，適應供需結構的變化。

（三）推動經(jīng)濟實現(xiàn)高質量發(fā)展的重要抓手
信息通信技術是當今最為典型的通用技術，伴隨著其發(fā)展和演化已具有非常廣闊的應用前景，且其使用受個體約束較小，可以應用到所有行業(yè)和活動。數(shù)據(jù)作為信息時代的產(chǎn)物，推動經(jīng)濟高質量發(fā)展具備三個基本條件：一是成本較低且相對成本迅速下降，二是供應能力具有長期無限性，三是在市場經(jīng)濟發(fā)展中具有廣泛的應用前景，具有高流動性、高初始固定成本、零邊際成本和累積溢出效應等特點。數(shù)據(jù)對國民經(jīng)濟各部門具有廣泛輻射帶動效應，有助于提升全要素生產(chǎn)率。據(jù)統(tǒng)計，美國過去十余年勞動生產(chǎn)率增長中，數(shù)字化的貢獻度超過40%。據(jù)IDC統(tǒng)計，近5年美日英三國企業(yè)服務器保有量分別為中國的2.18倍、2.13倍和2倍。分行業(yè)看，我國產(chǎn)業(yè)數(shù)字化呈現(xiàn)結構偏軟的特征，一、二、三產(chǎn)數(shù)字化滲透度分別為1.3%、3.6%和17.2%，脫實向虛的趨勢較為明顯。而從制造系統(tǒng)來看，以數(shù)據(jù)為核心投入的新型制造系統(tǒng)靈活度會更高，一是新型生產(chǎn)系統(tǒng)將取代原來剛性生產(chǎn)系統(tǒng)，二是能夠推動大規(guī)模生產(chǎn)轉向大規(guī)模定制，三是增加知識經(jīng)濟時代數(shù)據(jù)要素的附加值，四是推動產(chǎn)能分散化發(fā)展。因此，加快培育數(shù)據(jù)要素市場，有助于推動數(shù)字經(jīng)濟與實體經(jīng)濟深度融合，實現(xiàn)“中國制造”向“中國智造”轉型升級，將數(shù)據(jù)資源“勢能”轉變?yōu)楦哔|量發(fā)展“動能”。

（四）尋求全球科技競爭非對稱優(yōu)勢的突破口
當前，新一輪科技革命的一個重要特征，就是大數(shù)據(jù)與核心領域技術創(chuàng)新呈現(xiàn)交叉融合趨勢。以生命科學為例，目前全世界每年產(chǎn)生數(shù)據(jù)總量高達EB級，國際上公開的生物數(shù)據(jù)達450TB；空間科學領域每天全球衛(wèi)星等系統(tǒng)產(chǎn)生的對地觀測數(shù)據(jù)達到TB級。從某種意義上說，當前的生命科學、空間科學、能源科學都是典型的大數(shù)據(jù)科學，其創(chuàng)新模式嚴格遵循數(shù)據(jù)驅動型創(chuàng)新范式。目前，我國科技創(chuàng)新數(shù)據(jù)資源匯聚共享進展緩慢，與發(fā)達國家相比差距較為明顯，許多高價值科學數(shù)據(jù)并未在國內(nèi)得到充分共享和使用就流向國外。在生命科學領域，自20世紀80年代起，美國、歐洲和日本相繼開始建設世界級生物數(shù)據(jù)中心，美國國家生物技術信息中心（NCBI）、歐洲生物信息研究所（EBI）和日本DNA數(shù)據(jù)庫（DDBJ）三大生物數(shù)據(jù)中心掌握并管理著全世界主要生物數(shù)據(jù)和知識資源，處于數(shù)據(jù)壟斷地位；而我國國內(nèi)目前尚未建立類似綜合性生命科學數(shù)據(jù)中心，科研工作高度依賴海外數(shù)據(jù)，每年高達1.1PB的國際生物數(shù)據(jù)下載量中55%都來自于國內(nèi)。未來，應當通過數(shù)據(jù)要素化市場機制建立，有序推動國家科學數(shù)據(jù)的歸集、共享與流通，全力推動以大數(shù)據(jù)為紐帶的產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新，在區(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)、5G、人工智能、能源革命等方向尋求新一輪全球科技競爭中新的非對稱優(yōu)勢增長點。

（五）推動我國區(qū)域協(xié)調發(fā)展的新紐帶
數(shù)據(jù)要素具有超越時空的獨特屬性，其正在對經(jīng)濟地理產(chǎn)生顛覆性影響。正如路紫[14]所言：“傳統(tǒng)的國家和海岸線的地理學正在被以電話號碼、衛(wèi)星跟蹤和互聯(lián)網(wǎng)地址為焦點的新的地理學所代替，地理學將致力于解釋新的空間及其潛在的應用。”當前，圍繞“一帶一路”、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶、粵港澳大灣區(qū)等重大區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略，開展了一系列區(qū)域一體化數(shù)據(jù)應用和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)試點。可以看出，傳統(tǒng)經(jīng)濟理論注重地區(qū)間的經(jīng)濟發(fā)展，而習近平總書記基于全國發(fā)展大局的協(xié)調發(fā)展理念遠遠超出了傳統(tǒng)經(jīng)濟學研究的范疇，區(qū)域協(xié)同發(fā)展的歸途在于促進不同區(qū)域間在經(jīng)濟、社會、文化、社會和生態(tài)等多個維度上的全面協(xié)調發(fā)展，縮減區(qū)域數(shù)字鴻溝，并最終滿足人民對美好生活的需求，從而讓數(shù)字成果真正惠民、便民、利民。而數(shù)據(jù)具有跨越時空的特點，是數(shù)字經(jīng)濟時代人才、資金、技術、產(chǎn)業(yè)資源跨域流通的紐帶。當前，我國正在推進的幾大區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略，無不把數(shù)據(jù)資源跨地域流通作為重要抓手。從全國層面看，我國東中西數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展結構性失衡，東部地區(qū)創(chuàng)新能力強，但算力基礎設施資源緊張；中西部地區(qū)能源和算力資源豐富，但產(chǎn)業(yè)發(fā)展層級低，能源資源未得到充分運用。通過構建全國范圍數(shù)據(jù)要素流通大市場，有助于加快推進區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略，在中西部打造新的數(shù)字經(jīng)濟增長極，形成東中西區(qū)域協(xié)調發(fā)展新格局。

三、發(fā)展數(shù)據(jù)要素市場的六大挑戰(zhàn)
數(shù)據(jù)作為數(shù)字經(jīng)濟時代的全新生產(chǎn)要素，其所具有的外部性、非結構性、非標準化、資源標的多變性、邊際成本遞減、規(guī)模報酬遞增等特征，使得數(shù)據(jù)的權屬界定、價格形成、交易流通、開發(fā)利用等各個環(huán)節(jié)均存在諸多待解決的問題和挑戰(zhàn)。

（一）數(shù)據(jù)統(tǒng)籌力度弱
統(tǒng)籌協(xié)調有力、整合資源高效是發(fā)展數(shù)據(jù)要素市場的首要條件，當下我國數(shù)據(jù)資源開放共享剛剛起步，各行各業(yè)思想認識不一致，數(shù)據(jù)開放整體制度尚不成熟。

一方面中央層面統(tǒng)籌力度不足。自2015年以來，促進大數(shù)據(jù)發(fā)展部際聯(lián)席會議制度發(fā)揮了重要協(xié)調作用，但難以解決未來構建超大規(guī)模數(shù)據(jù)市場所必須匹配的更加專業(yè)、更加精細的統(tǒng)籌決策和落地執(zhí)行等一系列問題。部委層面，國務院組成部門、直屬特設機構和直屬機構中，超過60%的單位印發(fā)對應領域大數(shù)據(jù)發(fā)展文件，并啟動本行業(yè)大數(shù)據(jù)中心體系建設。各部委紛紛加強本行業(yè)數(shù)據(jù)管理，但煙囪林立、條塊分割、重復建設等問題較為突出，跨部門、跨系統(tǒng)、跨區(qū)域統(tǒng)籌協(xié)調難度依然很大，難以形成整體合力。未來面對數(shù)據(jù)流通的規(guī)模超級大、領域超廣泛、技術超復雜、監(jiān)管全時空等特征，目前頂層缺位、上下不聯(lián)、橫向不通的管理體制機制缺陷和障礙已經(jīng)十分突出。

另一方面，地方層面自本輪機構改革以來，已有25個省級地方成立大數(shù)據(jù)管理機構，成立的機構表現(xiàn)形式為組建大數(shù)據(jù)管理局、政務服務數(shù)據(jù)管理局和大數(shù)據(jù)管理中心。由于缺乏統(tǒng)籌，各地大數(shù)據(jù)機構設置和職能范圍五花八門，有的屬于省政府主管，有的隸屬辦公廳、發(fā)改委、經(jīng)信委等職能部委，機構性質的多元帶來運行機制各有差異。

（二）數(shù)據(jù)立法待突破
數(shù)據(jù)作為一種虛擬物品，其權利體系構成與實物有所差別，從全球范圍看，數(shù)據(jù)確權問題均是巨大挑戰(zhàn)。特別是隨著互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)濟日益發(fā)達，數(shù)據(jù)權屬生成過程愈加復雜多變。當下我國在數(shù)據(jù)開放、數(shù)據(jù)交易和數(shù)據(jù)安全層面的立法亟需突破。首先，數(shù)據(jù)開放層面法學理論和立法總體滯后。數(shù)據(jù)作為一種虛擬環(huán)境物品，其權利體系的構成與界定與傳統(tǒng)現(xiàn)實物品差異很大，需要對傳統(tǒng)民事權利體系理論進行擴充和完善。目前《政府信息公開條例》尚未適應數(shù)據(jù)開放的管理，數(shù)據(jù)開放原則、數(shù)據(jù)開放平臺、數(shù)據(jù)管理制度還需要進一步完善。其次，數(shù)據(jù)權屬和交易生成過程多元、多變且復雜。如在數(shù)據(jù)交易方面，數(shù)據(jù)權屬、數(shù)據(jù)交易市場準入、市場監(jiān)管以及糾紛解決等機制尚未立法規(guī)定。以網(wǎng)約車為例，用戶原始數(shù)被平臺收集后，通過運營商網(wǎng)絡傳輸，關聯(lián)數(shù)據(jù)可能同時與消費者個體、平臺、運營商和監(jiān)管部門均有關聯(lián)，其權屬界定同時存在國家數(shù)據(jù)主權、數(shù)據(jù)產(chǎn)權和數(shù)據(jù)人格權三種視角，標準難以統(tǒng)一。最后，數(shù)據(jù)安全作為棘手問題，增加了數(shù)據(jù)確權的難度。《網(wǎng)絡安全法》頒布后，關鍵信息基礎設施界定、網(wǎng)絡產(chǎn)品和服務審查以及網(wǎng)絡運營者安全義務界定等缺乏實施細則，存在很多模糊地帶，進一步影響數(shù)據(jù)的有效確權。

與此同時，西方國家近兩年已有突破性進展，出臺了多部專門法規(guī)。歐盟發(fā)布《通用數(shù)據(jù)保護條例》；英國通過修訂《自由保護法》、發(fā)布《公共部門信息再利用指令》等一系列措施來為政府開放數(shù)據(jù)提供監(jiān)督和強制性的限制，從而給數(shù)據(jù)再利用準備了強有力的法律保障；美國通過《開放政府數(shù)據(jù)法案》《信息自由法》《隱私法》等系列法律條文來保障政府數(shù)據(jù)的開放；日本《人工智能、數(shù)據(jù)利用相關簽約指南》等對數(shù)據(jù)權屬等問題進行了系統(tǒng)界定。相比之下，我國《民法總則》雖然規(guī)定了對個人信息和數(shù)據(jù)進行保護，但缺乏專門的下位法，在數(shù)據(jù)確權立法實踐上已明顯落后于西方國家。與西方國家不同，我國數(shù)據(jù)立法首先體現(xiàn)在國家戰(zhàn)略規(guī)劃層面，2015年8月，國務院頒布了《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》，該文件雖在推動數(shù)據(jù)立法層面具有引領作用，但數(shù)據(jù)安全因素考慮程度較弱。

（三）交易市場培育難
數(shù)據(jù)具有一定程度的排他性、質量價值差異性、收集成本高等特征，因此大數(shù)據(jù)市場的進入壁壘得以提高，市場壟斷得以形成。一方面，高昂的數(shù)據(jù)成本降低了數(shù)據(jù)的可獲得性；另一方面，數(shù)據(jù)的質量和價值會伴隨時間推移而價值遞減，對于企業(yè)來說，如果數(shù)據(jù)的實效性和相關性不能得到保障，其競爭優(yōu)勢就會喪失。為推動數(shù)據(jù)交易市場的發(fā)展，激發(fā)市場主體活力，明確數(shù)據(jù)交易的標準和形式就變得尤為迫切。

當下數(shù)據(jù)交易市場培育面臨如下五個方面問題：一是數(shù)據(jù)標準化、資產(chǎn)化和商品化體系尚未建立。各方在開展數(shù)據(jù)共享流通時，因為統(tǒng)一標準的欠缺導致無法建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)大市場。二是數(shù)據(jù)收益和成本估算機制較為缺乏。這是因為數(shù)據(jù)價值又會隨著交易主體和應用場景的變化而變化，交易過程容易出現(xiàn)信息不對稱的問題。三是交易雙方信任機制難以建立，把握數(shù)據(jù)使用流向問題難以解決。四是數(shù)據(jù)定價模式缺乏系統(tǒng)框架。目前，大量零散的數(shù)據(jù)交易定價均針對應用場景，缺乏統(tǒng)一的數(shù)據(jù)定價標準。五是形成交易市場的要件尚不具備，我國尚缺乏實現(xiàn)數(shù)據(jù)資產(chǎn)化、商品化和標準化的交易要件體系，制約了數(shù)據(jù)交易市場的形成。在交易事前階段，缺乏針對數(shù)據(jù)產(chǎn)品和交易商的評估體系，數(shù)據(jù)質量難保障，臟數(shù)據(jù)、假數(shù)據(jù)隨處可見。在交易事中階段，缺乏統(tǒng)一的交易撮合定價體系，依靠點對點交易甚至“數(shù)據(jù)黑市”方式進行，加劇了數(shù)據(jù)濫用和詐騙等現(xiàn)象的滋生。在交易事后階段，缺乏全國統(tǒng)一的數(shù)據(jù)可信流通體系，區(qū)塊鏈等新技術應用不足，進一步阻礙了數(shù)據(jù)要素的順暢交易流通。

（四）創(chuàng)新資源配置難
數(shù)字經(jīng)濟時代資源配置的空間逐步拓寬，由原來的物理空間正在擴展到網(wǎng)絡空間，跨區(qū)域的系統(tǒng)創(chuàng)新有了可能，但與之配套的營銷服務、通用技術、規(guī)范標準尚未建立健全，在一定程度上影響了創(chuàng)新資源的配置。

當下數(shù)據(jù)資源配置面臨的問題主要集中在如下四個方面：第一，在政府管理層面，數(shù)據(jù)資源共享壁壘仍難打破，各個部委主管行業(yè)數(shù)據(jù)，地方成立大數(shù)據(jù)機構職能不夠統(tǒng)一，由此帶來數(shù)據(jù)資源的調度欠缺統(tǒng)籌管理，條塊分割問題普遍存在，共享渠道不暢。第二，在政企之間，數(shù)據(jù)資源對接困難較大。一方面，我國政府數(shù)據(jù)開放剛剛起步，全國開放數(shù)據(jù)集規(guī)模僅為美國的1/9，企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營數(shù)據(jù)中來自政府的僅占7%。另一方面，市場環(huán)境中的公司企業(yè)，特別是掌握海量數(shù)據(jù)的超大型互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)出于對用戶隱私的保護和商業(yè)利益的維護，向政府開放數(shù)據(jù)資源意愿低。第三，在市場層面，互聯(lián)網(wǎng)公司梯隊劃分界限逐步明晰，壟斷現(xiàn)象開始凸顯，形成“阿里系”“騰訊系”等數(shù)據(jù)共享陣營，彼此之間數(shù)據(jù)壁壘森嚴，阻礙了數(shù)據(jù)要素市場的一體化步伐。第四，在產(chǎn)學研協(xié)同層面，數(shù)據(jù)與創(chuàng)新鏈存在嚴重脫節(jié)。人才和技術集聚的高?？蒲袡C構缺乏一手數(shù)據(jù)展開研究，擁有海量數(shù)據(jù)的政府機構和頭部互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)數(shù)據(jù)分析人才欠缺，由此帶來大數(shù)據(jù)領域“兩張皮”的困境。

（五）數(shù)據(jù)市場監(jiān)管難
數(shù)字技術與市場體系的結合，重構了市場中參與主體間的關系結構，也帶來新的市場競爭方式和競爭規(guī)則，但是當前的市場監(jiān)管大多是在工業(yè)經(jīng)濟時代誕生的，與數(shù)字經(jīng)濟的發(fā)展還有很多不適應的地方。這是因為數(shù)字經(jīng)濟市場的競爭增加了線上維度，是一場升維競爭，升維后的數(shù)字市場競爭在賦予企業(yè)更強能力的同時，也帶來了不規(guī)范競爭。比如針對壟斷型平臺企業(yè)監(jiān)管手段有待加強。當前，在社交媒體、共享經(jīng)濟、移動支付、電子商務等數(shù)字經(jīng)濟重點領域，平臺壟斷現(xiàn)象日益凸顯，一些頭部超大型企業(yè)掌握的數(shù)據(jù)資源規(guī)模和價值甚至已經(jīng)超過政府監(jiān)管部門，存在形成數(shù)據(jù)市場“法外之地”的隱患。

當前，數(shù)據(jù)要素市場監(jiān)管中的三個“不適應”問題值得關注。一是原有針對傳統(tǒng)企業(yè)的監(jiān)管模式與數(shù)據(jù)要素市場的高效流動性不相適應，亟待建立新型事前事中事后監(jiān)管模式，加強數(shù)字經(jīng)濟領域重大突發(fā)事件的應急響應處置能力。二是條塊分割的監(jiān)管體制與數(shù)據(jù)要素市場的協(xié)同聯(lián)動性不相適應。在條塊化和屬地化的數(shù)據(jù)管理機制下，單個部門或單個地區(qū)的監(jiān)管力量已不足以應對“互聯(lián)網(wǎng)+”“大數(shù)據(jù)+”驅動的跨地區(qū)、跨行業(yè)、跨層級的數(shù)據(jù)監(jiān)管需求。三是傳統(tǒng)線下監(jiān)管手段與數(shù)據(jù)要素市場線上線下一體化特性不相適應。比如一些教育、出行、醫(yī)療、金融等領域的數(shù)據(jù)型企業(yè)，難以完全參照線下經(jīng)營實體資格條件取得相應牌照和資質，無形中提高了創(chuàng)業(yè)門檻。

（六）數(shù)據(jù)安全保障難
在國家治理領域，安全問題是整個體系中的重中之重。Jovan Kurbalija等對互聯(lián)網(wǎng)安全的標準進行了界定，主要包含三方面的因素：一是行為類型，其中包含數(shù)據(jù)竊取、數(shù)據(jù)干涉、非法侵入、間諜軟件和身份盜竊；二是犯罪者類型，黑客、網(wǎng)絡犯罪者、網(wǎng)絡戰(zhàn)士或網(wǎng)絡恐怖分子等包括在其中；三是目標類型，主要有個人、私營企業(yè)和公共機構、關鍵基礎設施、政府和軍事設施等。在一定程度上，數(shù)據(jù)安全問題已成為關系國家政治、經(jīng)濟、社會、文化、軍事、外交等各方面安全的關鍵共性問題。2017年底，美國特朗普政府發(fā)布的《國家安全戰(zhàn)略報告》指出，美國將把工作重心由僅保護網(wǎng)絡安全擴大到同時保護網(wǎng)絡及其數(shù)據(jù)安全，并進一步對開放的數(shù)據(jù)進行了系列的規(guī)范約束，力圖尋求數(shù)據(jù)開放與國家安全、法律執(zhí)行、個人隱私保護等方面的平衡。

當前，我國發(fā)展數(shù)據(jù)要素市場同樣需要高度關注數(shù)據(jù)安全問題。一是數(shù)據(jù)“阿喀琉斯之踵”隱患日益突出。在我國數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展和數(shù)字政府建設過程中，公民、企業(yè)和社會組織等有關社保、戶籍、疾控、政策等海量數(shù)據(jù)正進行大規(guī)模的整合存儲，這些數(shù)據(jù)一旦泄露，對個人而言可能造成隱私曝光、經(jīng)濟受損等影響，對企業(yè)和機構可能造成核心經(jīng)營數(shù)據(jù)和商業(yè)秘密外泄，對政府則可能造成調控混亂、決策失誤和治理癱瘓等問題。二是大數(shù)據(jù)技術的特殊性對安防技術提出新挑戰(zhàn)。一方面關鍵技術的信息系統(tǒng)架構要面臨變革，但勢必帶來漏洞風險，目前大數(shù)據(jù)平臺大多基于Hadoop框架進行二次開發(fā)，安全機制缺失，安全保障能力比較薄弱。三是網(wǎng)絡安全產(chǎn)業(yè)整體實力弱，在個人、企業(yè)、國家和國際等層面以及互聯(lián)網(wǎng)底層技術層面，一定程度上都存在安全問題，黑客攻擊、網(wǎng)絡犯罪、網(wǎng)絡竊密等互聯(lián)網(wǎng)安全事件頻發(fā)。

四、構建數(shù)據(jù)要素市場的五大對策
將數(shù)據(jù)視為一種新的生產(chǎn)要素，表明數(shù)據(jù)將從助力經(jīng)濟發(fā)展轉變?yōu)橐I經(jīng)濟發(fā)展，因此應當堅持“看得見的手”和“看不見的手”相結合，在多方面協(xié)同發(fā)力，推動構建權屬清晰合理、流動自主有序、配置高效公平的數(shù)據(jù)要素市場，發(fā)揮數(shù)據(jù)對市場經(jīng)濟生產(chǎn)力的提升作用。國家應該加快基礎設施建設，而互聯(lián)網(wǎng)和能源網(wǎng)絡的改造和建設是推動信息化和工業(yè)化廣泛、深度融合的關鍵，更是推進高質量發(fā)展的主攻方向，同時，強化市場培育，確立新的數(shù)據(jù)要素政策，推動產(chǎn)業(yè)聯(lián)動，優(yōu)化經(jīng)濟發(fā)展結構，塑造數(shù)字經(jīng)濟時代新的競爭優(yōu)勢。

（一）搭建大平臺：建立全社會數(shù)據(jù)流通公共服務平臺
完善數(shù)據(jù)要素市場，基礎平臺的建設不容忽視，從發(fā)展空間來看，未來十年隨著5G、區(qū)塊鏈等新技術加速推廣，數(shù)據(jù)要素市場基礎設施將面臨巨大瓶頸。加快建設全國一體化國家大數(shù)據(jù)中心體系，建立完善“政-政”數(shù)據(jù)共享、“政-企”數(shù)據(jù)開放、“企-政”數(shù)據(jù)匯集和“企-企”數(shù)據(jù)互通四個方向的數(shù)據(jù)要素流通公共服務體系。

一是完善公共數(shù)據(jù)共享交換平臺體系。深化推進政務信息系統(tǒng)整合共享工作，構建國家信息交換體系，建立覆蓋各級各類政府部門和公共部門的數(shù)據(jù)共享交換機制，推動政務數(shù)據(jù)共享的跨地區(qū)、跨部門和跨層級。

二是建立完善國家公共數(shù)據(jù)開放體系。首先需要各級部門完善和健全公共數(shù)據(jù)開放體系，制定數(shù)據(jù)開放進程和計劃，在加強安全和隱私保護的前提下開放相關數(shù)據(jù)集，形成國家大數(shù)據(jù)開發(fā)利用智力眾包機制。

三是建立完善社會化數(shù)據(jù)采集體系。清理、整合、統(tǒng)籌各級政府面向社會化機構的數(shù)據(jù)采集和信息報送渠道，依法依規(guī)建立社會化數(shù)據(jù)統(tǒng)一獲取和合作機制，探索建立面向超大規(guī)模頭部互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的數(shù)據(jù)目錄備案機制，推動政務數(shù)據(jù)與社會化數(shù)據(jù)平臺化對接，充分發(fā)揮社會治理合力。

四是建立國家數(shù)據(jù)資源流通交易體系。搭建包括數(shù)據(jù)交易撮合、交易監(jiān)管、資產(chǎn)定價、爭議仲裁在內(nèi)的全流程數(shù)據(jù)要素流動平臺，明確數(shù)據(jù)登記、評估、定價、交易跟蹤和安全審計機制。建立全社會數(shù)據(jù)資源質量評估和信用評級體系。整合區(qū)塊鏈等新技術，搭建全社會數(shù)據(jù)授權存證、數(shù)據(jù)溯源和數(shù)據(jù)完整性檢測平臺。

在以上基礎上，建設超大規(guī)模數(shù)據(jù)新型基礎設施體系。打造“國家數(shù)網(wǎng)”，推動“東數(shù)西算”，實現(xiàn)東部產(chǎn)業(yè)資源與西部算力和能源的有效銜接，同時配合京津冀、粵港澳、長三角等國家戰(zhàn)略建設區(qū)域數(shù)據(jù)中心，形成以數(shù)據(jù)為紐帶的東中西協(xié)調發(fā)展新格局。

（二）培育大市場：營造便于數(shù)據(jù)要素流通的市場環(huán)境
流通環(huán)境的建構要以應用需求為指引，精準對接市場需求，堅持多元協(xié)同共治原則，充分發(fā)揮政府和市場兩類資源優(yōu)勢，強化數(shù)據(jù)確權定價、準入監(jiān)管、公平競爭、跨境流通、風險防范等方面制度建設，營造健康可持續(xù)的數(shù)據(jù)市場環(huán)境。

一是建立數(shù)據(jù)確權定價基本框架。建設全國數(shù)據(jù)資源統(tǒng)一登記確權體系，分層分類對原始數(shù)據(jù)、脫敏化數(shù)據(jù)、模型化數(shù)據(jù)和人工智能化數(shù)據(jù)的權屬界定和流轉進行動態(tài)管理，形成覆蓋數(shù)據(jù)生成、使用、采集、存儲、監(jiān)測、收益、統(tǒng)計、審計等各方面權力面向不同時空、不同主體的確權框架。探索建立成本定價和收益定價、一次定價與長期定價相結合的數(shù)據(jù)資源流通定價機制。

二是簡化數(shù)據(jù)市場準入機制。修訂完善《互聯(lián)網(wǎng)信息服務管理辦法》等現(xiàn)有法律規(guī)制，降低數(shù)據(jù)領域新技術新業(yè)務和創(chuàng)業(yè)型企業(yè)的準入門檻，結合商事制度改革要求，厘清前置審批與業(yè)務準入之間的關系，采用正面引導清單、負面禁止清單和第三方機構認證評級相結合的方式，簡化、規(guī)范數(shù)據(jù)業(yè)務市場準入備案制度。

三是強化事中事后監(jiān)管。梳理數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展監(jiān)管環(huán)節(jié)和線上線下監(jiān)管要素，完善以數(shù)據(jù)為基礎、以信用為核心的事中事后監(jiān)管手段。構建覆蓋數(shù)據(jù)企業(yè)市場競爭、股權變動、服務運行、信息安全、資源管理等環(huán)節(jié)的信息采集上報機制，研究形成針對數(shù)據(jù)流量造假、隱私泄漏、數(shù)據(jù)泄漏和濫用等新型不正當競爭行為的監(jiān)管治理手段，探索建立政府、平臺型企業(yè)、數(shù)據(jù)市場主體和個人多方參與、協(xié)同共治的新型監(jiān)管機制。

四是探索完善數(shù)據(jù)跨境流通市場機制。充分運用區(qū)塊鏈等新技術探索建立開放透明的跨境數(shù)據(jù)流動監(jiān)管體系，積極參與數(shù)據(jù)跨境流通市場相關國際規(guī)則制定。以海南自貿(mào)區(qū)（港）、深圳中國特色社會主義先行示范區(qū)等為依托，開展境內(nèi)離岸數(shù)據(jù)中心服務試點，建設一批全球數(shù)據(jù)港，允許外資服務提供者在自貿(mào)區(qū)內(nèi)設立合資或獨資企業(yè)，發(fā)展外向型數(shù)據(jù)業(yè)務服務。

五是建立數(shù)據(jù)市場風險防控體系。建立面向企業(yè)的數(shù)據(jù)安全備案機制，提升數(shù)據(jù)安全事件應急解決能力。建立數(shù)據(jù)市場安全風險預警機制，提前應對數(shù)據(jù)帶來的就業(yè)結構變動、隱私泄露、數(shù)據(jù)歧視等社會問題，嚴控數(shù)據(jù)資本市場風險。設立數(shù)據(jù)跨境流動風險防控機制，加強跨境數(shù)據(jù)流動監(jiān)測和業(yè)務協(xié)同監(jiān)管。強化關鍵領域數(shù)字基礎設施安全保障，切實加大自主安全產(chǎn)品采購推廣力度，保護專利、數(shù)字版權、商業(yè)秘密、個人隱私數(shù)據(jù)。

（三）研究大政策：完善數(shù)據(jù)要素流通分配政策工具箱
市場要素的確立，離不開法規(guī)政策的約束，大數(shù)據(jù)市場公平競爭的各項法律需要相互協(xié)調。一方面，數(shù)據(jù)的權屬界定是大數(shù)據(jù)市場有序競爭的前提，另一方面，數(shù)據(jù)政策和立法需要與反壟斷法、民法、隱私法、數(shù)據(jù)保護法、消費者權益保護法緊密結合。因此，應堅持審慎包容，對與數(shù)據(jù)要素流通相關的財政、稅收、金融、投資等方面的政策進行適配優(yōu)化，建立與數(shù)字化生產(chǎn)力相匹配的數(shù)據(jù)要素流通分配政策工具箱。

一是探索推進“數(shù)據(jù)財政”模式在政府治理中的應用。有序推進公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)運營和增值化開發(fā)利用，探索數(shù)字經(jīng)濟貢獻度與財政支出掛鉤的財政管理體制改革模式，逐步形成政府數(shù)據(jù)開放共享促進地方財稅收入的良性模式。

二是建立健全適應數(shù)據(jù)要素特點的稅收征管制度。建立針對大型平臺企業(yè)的跨地域稅收聯(lián)合征管機制，探索鼓勵企業(yè)向政府安全共享監(jiān)管數(shù)據(jù)的稅收抵扣政策，加大對小微企業(yè)和以數(shù)據(jù)為核心的技術創(chuàng)新企業(yè)的稅收優(yōu)惠，積極參與數(shù)字經(jīng)濟國際稅收規(guī)則體系構建。

三是大力發(fā)展數(shù)字金融，推動金融體系數(shù)字化轉型。落實并完善適應數(shù)據(jù)要素市場化的金融政策，積極探索區(qū)塊鏈、人工智能等新技術在監(jiān)管金融市場中的應用，發(fā)揮金融機構在交易市場中的作用，鼓勵金融機構進行業(yè)務創(chuàng)新。優(yōu)化數(shù)字經(jīng)濟基礎設施領域投資結構，加強投資引導，切實轉變數(shù)字經(jīng)濟領域政府投資“重硬件、輕軟件，重建設、輕應用，重監(jiān)管、輕服務”導向，引導社會資本參與數(shù)字經(jīng)濟投資。

四是抓緊解決數(shù)據(jù)確權和立法問題。應建立以促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展為導向的數(shù)據(jù)產(chǎn)權框架，分層分類對原始數(shù)據(jù)、脫敏化數(shù)據(jù)、模型化數(shù)據(jù)和人工智能化數(shù)據(jù)的權屬進行動態(tài)管理，建立全國數(shù)據(jù)資源的統(tǒng)一登記確權體系，加快數(shù)據(jù)立法進度。
五是構建與數(shù)據(jù)市場相適配的宏觀政策工具箱。完善金融財稅政策，推動土地財政向數(shù)據(jù)財政轉變，探索數(shù)據(jù)經(jīng)濟跨域稅收聯(lián)合征管，大力發(fā)展數(shù)字金融。優(yōu)化宏觀經(jīng)濟“三駕馬車”，強化數(shù)據(jù)拉動消費升級，加大數(shù)字化有效投資，推進建設“數(shù)字絲路”。

（四）促進大聯(lián)動：推進數(shù)據(jù)與其他創(chuàng)新要素深度融合
在數(shù)字化和智能化迅速發(fā)展的今天，各個企業(yè)正在通過“智能工廠”的建設，實現(xiàn)生產(chǎn)的智能化和信息化。同時，充分運用互聯(lián)網(wǎng)營銷平臺，形成用戶思維，提高產(chǎn)品的創(chuàng)新和設計能力，實現(xiàn)產(chǎn)品的個性化和多樣化，并提高資源利用及企業(yè)管理的效率和水平，推進組織結構的扁平化與合理化。這是因為數(shù)據(jù)要素的完善對于深化升級產(chǎn)業(yè)鏈具有重要意義，因此探索建立以數(shù)據(jù)鏈有效聯(lián)動產(chǎn)業(yè)鏈、創(chuàng)新鏈、資金鏈和人才鏈的“五鏈協(xié)同”制度框架，促進建立實體經(jīng)濟、科技創(chuàng)新、現(xiàn)代金融、人力資源協(xié)同發(fā)展的產(chǎn)業(yè)體系。

一是聚焦產(chǎn)業(yè)鏈，以數(shù)據(jù)鏈聯(lián)接創(chuàng)新鏈。大力推進科學數(shù)據(jù)共享平臺建設，推進數(shù)據(jù)驅動型創(chuàng)新研發(fā)。構建以數(shù)據(jù)為紐帶的產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新體系，鼓勵以“官助民辦”形式建立大數(shù)據(jù)和人工智能開放創(chuàng)新公共平臺，形成大數(shù)據(jù)智力眾包模式。

二是圍繞產(chǎn)業(yè)鏈，以數(shù)據(jù)鏈激活資金鏈。建立基于大數(shù)據(jù)的產(chǎn)業(yè)運行監(jiān)測和精準投資體系，針對產(chǎn)業(yè)鏈不同環(huán)節(jié)設立知識產(chǎn)權基金、協(xié)同創(chuàng)新基金和產(chǎn)業(yè)并購基金，形成全鏈條精準化投融資渠道，促使資金向具有競爭優(yōu)勢的實體經(jīng)濟企業(yè)匯聚。

三是依托產(chǎn)業(yè)鏈，以數(shù)據(jù)鏈培育人才鏈。依托重點產(chǎn)業(yè)數(shù)據(jù)集群優(yōu)勢，建設不同行業(yè)大數(shù)據(jù)實習實訓平臺，培育具有世界水平的數(shù)據(jù)科學家、工程師和高水平創(chuàng)新團隊。發(fā)揮大數(shù)據(jù)人才精準畫像和供需匹配優(yōu)勢，為各層次人才提供“代理式”“一站式”“全天候”服務，促進產(chǎn)業(yè)鏈、數(shù)據(jù)鏈和人才鏈同頻共振。

（五）優(yōu)化大結構：充分釋放數(shù)據(jù)要素的轉型帶動作用
生產(chǎn)要素的流動有利于經(jīng)濟重心的轉移。在改善數(shù)據(jù)要素配置效率的同時，需要深入剖析影響供給側結構性改革的根源，尋求數(shù)據(jù)要素在市場結構中的最佳位置，因此要大力推進大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈、5G等技術形態(tài)與實體經(jīng)濟深度融合，以信息化培育新動能，以新動能推動新發(fā)展，從而帶動我國經(jīng)濟發(fā)展的質量變革、效率變革、動力變革。
一是優(yōu)化動力結構。在消費端，培育以數(shù)據(jù)為核心的消費新業(yè)態(tài)新模式，強化數(shù)據(jù)對消費升級的拉動作用。在投資端，加快建設大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈等數(shù)字經(jīng)濟基礎設施，拉動有效投資。在貿(mào)易端，搭建“一帶一路”大數(shù)據(jù)公共服務平臺，為地方政府和社會化機構“走出去”和全球貿(mào)易決策提供數(shù)據(jù)服務。

二是優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構。全面推動大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈、5G等新技術應用和產(chǎn)業(yè)孵化，為數(shù)字化產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好的“生態(tài)環(huán)境”。加快產(chǎn)業(yè)數(shù)字化轉型，營造企業(yè)競相發(fā)展、活力迸發(fā)的數(shù)據(jù)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)氛圍，推動互聯(lián)網(wǎng)、高端制造、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)等“數(shù)據(jù)富礦區(qū)”企業(yè)大數(shù)據(jù)轉型，發(fā)揮數(shù)據(jù)推動一、二、三產(chǎn)融合發(fā)展的“黏合劑”效應。

三是優(yōu)化區(qū)域結構。推動建設“東數(shù)西算”工程，促進東部產(chǎn)業(yè)和創(chuàng)新資源與西部算力和能源資源有效銜接，形成以數(shù)據(jù)為紐帶的東中西協(xié)調發(fā)展新格局；建設粵港澳、京津冀、長三角等一批區(qū)域性數(shù)據(jù)要素共享流通樞紐工程，充分發(fā)揮數(shù)據(jù)要素在推進區(qū)域協(xié)調發(fā)展中的紐帶和橋梁作用。

五、結語
伴隨大數(shù)據(jù)、人工智能、5G的深入發(fā)展，經(jīng)濟全球化趨勢日益增強，而在以信息技術為基礎的網(wǎng)絡社會中，其經(jīng)濟形態(tài)必然發(fā)生轉變，數(shù)字經(jīng)濟作為引領未來中國高質量發(fā)展的“牛鼻子”，其核心是以數(shù)據(jù)為基礎的生產(chǎn)力及對獲利能力的強調，數(shù)據(jù)化不僅僅是指數(shù)據(jù)本身生產(chǎn)的大量擴展，更是指生產(chǎn)技術與管理方式適應信息革命帶來的變化，這種變革能夠提高經(jīng)濟中各個生產(chǎn)領域的生產(chǎn)效率，其結果是形成新的經(jīng)濟范式和組織形式，但同時也使得傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)所蘊含的生產(chǎn)力得以釋放。因此，發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟、建設數(shù)字政府、打造智慧社會，都要有賴于一個完善、成熟的數(shù)據(jù)要素市場體系的培育。

本文對當前我國數(shù)據(jù)要素市場體系培育面臨的挑戰(zhàn)和對策進行了系統(tǒng)闡述，期望對后續(xù)產(chǎn)業(yè)界、學術界和政府部門開展相關工作提供有益借鑒。

作者：國家信息中心大數(shù)據(jù)發(fā)展部主任于施洋、處長王建冬，北京大學博士研究生郭巧敏