“如果不采取PPP模式，單靠財(cái)政資金，再過(guò)十年，總投資幾十億的旅游項(xiàng)目也難實(shí)施。”近日，某PPP項(xiàng)目實(shí)施市的負(fù)責(zé)人對(duì)記者表示。
按照“地方PPP項(xiàng)目占一般公共預(yù)算支出比例不得超10%”的政策，目前，大多大型旅游項(xiàng)目所需資金多來(lái)自社會(huì)資本與金融融資。
為更好地鼓勵(lì)運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式，改善旅游公共服務(wù)供給，近期，文化和旅游部會(huì)同財(cái)政部印發(fā)了《關(guān)于在旅游領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見》(下稱《意見》)。
《意見》提出，各地財(cái)政部門要認(rèn)真組織開展項(xiàng)目物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證，加強(qiáng)本轄區(qū)內(nèi)PPP項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任統(tǒng)計(jì)和超限預(yù)警，嚴(yán)格政府債務(wù)管理，對(duì)政府參股及付費(fèi)項(xiàng)目，加強(qiáng)建設(shè)、運(yùn)營(yíng)成本控制，嚴(yán)禁政府或政府指定機(jī)構(gòu)回購(gòu)社會(huì)資本投資本金或兜底本金;政府不得向社會(huì)資本承諾固定或最低收益回報(bào)。
“旅游項(xiàng)目投資回報(bào)周期很長(zhǎng)，因此PPP模式運(yùn)作的整個(gè)過(guò)程需要非常規(guī)范，才能將風(fēng)險(xiǎn)降到最低，同時(shí)也避免對(duì)地方財(cái)政產(chǎn)生太大影響。” 部分PPP項(xiàng)目實(shí)施市的負(fù)責(zé)人均如此表示。
據(jù)財(cái)政部預(yù)算司發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，截至2018年3月末，我國(guó)地方政府債務(wù)余額16.61萬(wàn)億元。
中央財(cái)經(jīng)大學(xué)文化經(jīng)濟(jì)研究院院長(zhǎng)魏鵬舉認(rèn)為， PPP模式將將成為旅游項(xiàng)目未來(lái)的重要融資模式。
PPP模式撬動(dòng)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展
這一點(diǎn)已有顯現(xiàn)。
今年2月，在財(cái)政部發(fā)布的第四批396個(gè)政府和社會(huì)合作示范項(xiàng)目中，旅游示范項(xiàng)目數(shù)量為27個(gè)，投資總額為349.17億元，相較于第三批入選項(xiàng)目數(shù)量增長(zhǎng)92.86%，投資額增長(zhǎng)64.2%。
“旅游項(xiàng)目的投資額度相對(duì)比較大，5億、10億都是小項(xiàng)目，PPP模式能夠解決巨額融資困局。” 中國(guó)古鎮(zhèn)規(guī)劃運(yùn)營(yíng)及管理著名專家彭耀根表示。
《2016中國(guó)旅游業(yè)投資報(bào)告》顯示，全國(guó)10億～50億元的在建旅游項(xiàng)目2209個(gè)，實(shí)際完成投資4406億元，占全國(guó)的33.9%;投資額50億元以上的在建旅游項(xiàng)目有299個(gè)，實(shí)際完成投資1146億元，占全國(guó)的8.8%;投資額100億元以上的旅游項(xiàng)目222個(gè)，實(shí)際完成投資2479億元，比2015年增長(zhǎng)55.2%，增速最快。
彭耀根表示，財(cái)政資金的引導(dǎo)性投入是很重要的一部分，另外金融資本成為旅游業(yè)的主要力量。
數(shù)據(jù)顯示，2014年，中央和省級(jí)財(cái)政對(duì)旅游業(yè)的專項(xiàng)投入達(dá)到96億元，比2013年增長(zhǎng)23%，財(cái)政資金的引導(dǎo)性投入加大。當(dāng)時(shí)的國(guó)家旅游局與國(guó)家開發(fā)銀行等金融機(jī)構(gòu)建立緊密合作機(jī)制，推動(dòng)135個(gè)全國(guó)優(yōu)選旅游項(xiàng)目落地，拉開了金融資本投資旅游業(yè)的序幕。國(guó)家旅游局推動(dòng)設(shè)立國(guó)家和省級(jí)旅游產(chǎn)業(yè)基金，進(jìn)一步拓寬旅游投融資渠道。
2014年，民營(yíng)企業(yè)投資旅游業(yè)占全部旅游投資的56%，總投資為4100億元，投資熱點(diǎn)從傳統(tǒng)制造業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)向現(xiàn)代旅游業(yè)轉(zhuǎn)變。
記者曾做過(guò)統(tǒng)計(jì)，在排名前50位的房地產(chǎn)企業(yè)中，多半涉及了旅游產(chǎn)業(yè);而當(dāng)年排名前5位的房地產(chǎn)企業(yè)主要投資旅游綜合體、旅游度假村、高星級(jí)酒店等大型旅游項(xiàng)目。
但這種傳統(tǒng)的融資方式，難以滿足優(yōu)質(zhì)旅游建設(shè)與旅游產(chǎn)品結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的巨額融資需求。
記者注意到，2016年，全國(guó)投資規(guī)模最大的10個(gè)旅游項(xiàng)目均超過(guò)200億元，相較于2014年，10億-50億元與100億元的投資項(xiàng)目幾乎增加了50%。
“旅游項(xiàng)目總體投入大、前期開發(fā)成本高、回報(bào)周期長(zhǎng)、更新維護(hù)力度強(qiáng)等難點(diǎn)與瓶頸，PPP投融資模式是解決這一困局的首選方法。”魏鵬舉分析認(rèn)為。
社會(huì)資本與政府合作，既解決了項(xiàng)目資金困局，又引入了專業(yè)化投資經(jīng)營(yíng)團(tuán)隊(duì)，市場(chǎng)化手段提高了旅游設(shè)施的建設(shè)運(yùn)營(yíng)效率。
2015年，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)旅游投資和消費(fèi)的若干意見》，要求加大改革創(chuàng)新力度，促進(jìn)旅游投資消費(fèi)持續(xù)增長(zhǎng)，明確提出支持企業(yè)通過(guò)PPP模式投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)旅游項(xiàng)目。
2016年國(guó)家加大支持PPP模式投資力度，旅游基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目建設(shè)逐步擴(kuò)大PPP模式的應(yīng)用。截至2016年11月，旅游行業(yè)項(xiàng)目PPP投資數(shù)量592個(gè)，占PPP投資項(xiàng)目總數(shù)的5.7%，總投資額6115億元。
對(duì)融資提出更高要求
PPP模式一般有三種交易結(jié)構(gòu)，一是只設(shè)立PPP母基金，不另設(shè)PPP子基金;二是既設(shè)PPP母基金，也設(shè)PPP子基金，子基金出資不僅出自母基金;三是既設(shè)PPP母基金，也設(shè)PPP子基金，子基金出資全部出自母基金。
無(wú)論是哪一種結(jié)構(gòu)，政府引導(dǎo)資金都是很重要的角色。比如，第一種模型中，PPP基金一般由政府(通常是財(cái)政部門)發(fā)起，政府委托政府出資平臺(tái)與銀行、保險(xiǎn)等金融機(jī)構(gòu)以及其他出資人共同出資，政府作為劣后級(jí)，第二種模型中， PPP母基金，母基金出資人為省政府出資平臺(tái)、金融機(jī)構(gòu)和其他出資人，一般省政府只出資其中一小部分，基金出資主要來(lái)自于銀行、保險(xiǎn)、信托等金融機(jī)構(gòu)，有時(shí)深耕某個(gè)行業(yè)的實(shí)體公司也會(huì)參與。母基金規(guī)模通常不會(huì)很大，而是通過(guò)小比例投資多個(gè)由當(dāng)?shù)卣?市、縣級(jí)政府)發(fā)起成立的PPP 子基金，起到引導(dǎo)PPP項(xiàng)目投向的作用。
而政府引導(dǎo)資金一般為劣后方，從而能夠通過(guò)杠桿來(lái)吸引其他社會(huì)資本。
劣后資金屬于一個(gè)安全墊的資金，也就是在資金遭到風(fēng)險(xiǎn)的時(shí)候，劣后資金將優(yōu)先償付風(fēng)險(xiǎn)，在獲得收益的時(shí)候，他的收益將會(huì)在優(yōu)先級(jí)的收益之后支付。
“這種撬動(dòng)作用在一定階段的確對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展起到一定。支持作用，但個(gè)別地區(qū)違法違規(guī)舉債擔(dān)保時(shí)有發(fā)生，局部風(fēng)險(xiǎn)不容忽視。”銀庫(kù)基金管理有限公司CEO施京德表示。
2017年，六部委聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》，要求金融機(jī)構(gòu)為融資平臺(tái)公司等企業(yè)提供融資時(shí)，不得要求或接受地方政府及其所屬部門以擔(dān)保函、承諾函、安慰函等任何形式提供擔(dān)保;允許地方政府以單獨(dú)出資或與社會(huì)資本共同出資方式設(shè)立各類投資基金，依法實(shí)行規(guī)范的市場(chǎng)化運(yùn)作，按照利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的原則。
“操過(guò)程中還是會(huì)有一些不規(guī)范，我們近期也在進(jìn)行整改和完善，需要整改的地方還是不少。因?yàn)?，招?biāo)工作到現(xiàn)在并沒有進(jìn)行。”上述負(fù)責(zé)人表示。
施京德強(qiáng)調(diào)：“地方政府融資平臺(tái)承擔(dān)劣后已經(jīng)行不通了，六部委去年已經(jīng)發(fā)文明確規(guī)定，政府與社會(huì)資本成立各類投資基金，或合作PPP,必須同股同權(quán)。”
5月4日，財(cái)政部金融司在一份《PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力匯總分析報(bào)告》中表示，PPP項(xiàng)目支出10%的限額有力控制了各地PPP項(xiàng)目的數(shù)量、規(guī)模，但部分市縣支出責(zé)任已超出限額。
《意見》提出，各地財(cái)政部門要認(rèn)真組織開展項(xiàng)目物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證，加強(qiáng)本轄區(qū)內(nèi)PPP項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任統(tǒng)計(jì)和超限預(yù)警，嚴(yán)格政府債務(wù)管理，對(duì)政府參股及付費(fèi)項(xiàng)目，加強(qiáng)建設(shè)、運(yùn)營(yíng)成本控制，嚴(yán)禁政府或政府指定機(jī)構(gòu)回購(gòu)社會(huì)資本投資本金或兜底本金;政府不得向社會(huì)資本承諾固定或最低收益回報(bào)。
4月27日，全國(guó)人大常委會(huì)公布了2018年監(jiān)督工作計(jì)劃。根據(jù)計(jì)劃，全國(guó)人大常委會(huì)將圍繞地方政府債務(wù)情況進(jìn)行專題調(diào)研。
“這樣嚴(yán)格規(guī)范的規(guī)定與督查實(shí)際上對(duì)于社會(huì)資本與金融融資提出更高的要求，而社會(huì)資本能夠提前預(yù)知投資風(fēng)險(xiǎn)是好事，能夠?qū)?xiàng)目本身有敬畏之心。從而提高項(xiàng)目本身的質(zhì)量與效率。”上述負(fù)責(zé)人表示。
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責(zé)編：zhanglinying
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